הצעה לרפורמה במשטר חדלות הפירעון בישראל

מחקר חדש של מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל מוצא כי היחס כלפי חייבים שאינם מסוגלים לשלם בישראל נוקשה בהשוואה לעולם: הסנקציות המוטלות עליהם מחמירות, והאפשרות להיחלץ מהחוב ולהמשיך בחיים אינה נגישה. לאור זאת, המחקר מציג הצעה לרפורמה מקיפה בשוק האשראי, שתיטיב הן עם החייבים והן עם שוק האשראי כולו

 

נכון ל-2012, הסחבת המשפטית ומסכת התלאות שעוברים החייבים עד להכרזה על פשיטת רגל עמדו בממוצע על כ-12 שנים מרגע תחילת ההליכים בהוצאה לפועל, ועוד 5 שנים עד לקבלת ההחלטה בנוגע לתיק. כמו כן, שיעור החייבים המוגבלים באמצעים המקבלים פטור מחובותיהם נמוך מאוד. 

הסנקציות המוטלות על חייבים בישראל נוקשות בהשוואה למדינות אירופה וארה"ב, ואין בהן תועלת ניכרת לזירוז התשלום. 

הרפורמה בשוק האשראי צריכה לכלול שלושה מרכיבים: הנגשת מידע אשראי לגבי לקוחות, ביטול הסנקציות המוטלות על החייבים ואימוץ מסלול אפקטיבי שיאפשר לחייב להתקדם בחייו אחרי מאמצים סבירים לתשלום החוב.

בשנים האחרונות עסקה הכנסת בכמה נושאים הקשורים לשוק האשראי ולחובות, ובהם ביטול הסנקציה של כליאת חייבים שאינם מסוגלים לעמוד בתשלומים (2014), הוראת שעה למתן הפטר נרחב לחייבים מוגבלים באמצעים (2015), שיפור הנגישות לפשיטת רגל (2015), ובחינת האפשרות להקמת מערכת לשיתוף נתוני אשראי (2015). מחקר חדש של אשר מאיר שנערך במרכז טאוב בוחן את הנושא לעומק, ומשווה בין משטר חדלות הפירעון הנהוג בישראל למשטרים אחרים ברחבי העולם. 

 

על פי המחקר, היחס כלפי חייבים שאינם מסוגלים לעמוד בתשלום חובותיהם בישראל נחשב לנוקשה ביותר בהשוואה בין-לאומית. מאיר מצא כי לחייבים קשה מאוד לנהל חיים תקינים בשל הסנקציות הפולשניות והחסמים הניצבים בפני הפונים להליך פשיטת רגל. קשיים אלו מונעים מהחייבים לקבל התחלה חדשה, ומאלצים אותם להישאר משועבדים למסלול התשלומים לצמיתות.

 

לאור הממצאים, מציע המחקר של מרכז טאוב רפורמה מקיפה במשטר חדלות הפירעון ובשוק האשראי בישראל. הרפורמה צריכה לכלול שלושה מרכיבים: (א) ביטול מוחלט של הסנקציות נגד חייבים מוגבלים באמצעים; (ב) אימוץ מסלול התחלה חדשה פשוט ושקוף, שיאפשר לחייבים להתקדם בחייהם אחרי מאמצים סבירים להחזר החוב; (ג) יצירת מאגר מידע הכולל את היסטוריית האשראי של האזרחים, הן החיובית והן השלילית.

 

הבעיה: מחסור במידע בשוק האשראי. הפתרון: שיתוף נתונים

בשוק האשראי בישראל קיימים פערים בין המידע שחשוף למלווה ובין המידע שחשוף ללווה. פערי המידע מביאים למצב שבו לווה בעייתי עשוי לקבל הלוואה בריבית תחרותית אף שהסיכוי שיחזיר את ההלוואה נמוך מהממוצע, מפני שהמלווה אינו מכיר את התנהגותו ואת היסטוריית התשלומים שלו. לעומת זאת, כל הלווים – גם אלו שסיכוייהם להחזיר את ההלוואה טובים – יצטרכו לשלם "פרמיית סיכון" שגובה המלווה, כדי לבטח את עצמו בפני מקרים של הלוואות שלא יוחזרו. עוד דוגמה לקשיים העולים מפערי המידע היא שמלווים בעלי ניסיון, למשל הבנקים, עשויים להציע ללווה שאינו מצוי בשוק הפיננסי אשראי בריבית גבוהה יחסית. לדברי המחקר של מרכז טאוב, פערי המידע מרחיקים את שוק האשראי ממצב של שוק משוכלל, שבו הביקוש וההיצע מביאים לכך שהריבית על ההלוואה משקפת את מידת הסיכון האמיתי למלווה ומידת אחריות סבירה מצד הלווה. 

 

מאיר מציין כי שיתוף ‏מידע אשראי לגבי לקוחות יכול לשפר את תפקוד השוק בכמה אופנים. ‏ראשית, הוא יאפשר לצמצם את מספר ההלוואות הניתנות ללווים בעיתיים, שכן מידע פרטני על הרגליו של לווה מסוים, ‏וכן מידע על אוכלוסיית הלווים בכללותה, יתורגמו לאומדן איכותי על ‏סיכוייו של המלווה לקבל את כספו בחזרה. כמו כן, השיתוף יכול להיות כלי חינוכי עבור אותם לווים: מוסר תשלומים לקוי ישתקף בדוח ‏האשראי ובדירוג האשראי, וכך שיתוף המידע ידרבן את הלקוח לניהול פיננסי אחראי יותר. התוצאה תהיה שיעור החזר גבוה יותר, אשר יאפשר הוזלה של האשראי הניתן למשקי בית.

 

מבחינת הלווה, ככל שמידע האשראי יהיה חשוף, כוח המיקוח שלו יגבר בשני אופנים: ראשית, כאשר הלקוח ידע את דירוג האשראי שלו, הוא ידע טוב יותר לזהות הצעה בריבית מופרזת. יתרה מכך, כאשר המידע לגבי היסטוריית האשראי של הלקוח יגיע למלווים אחרים‏ תיווצר ביניהם תחרות, מה שייצור עבור הלווים הזדמנות לקבל מגוון הצעות טובות יותר.‏

 

המחקר של מרכז טאוב מציין כי כבר כיום קיים בישראל חוק שירות נתוני אשראי, שמטרתו לספק לנותני אשראי מידע על היסטוריית התשלומים של הלווים. אך החוק אינו מאפשר לדעת מי נוהג לעמוד בהתחייבויות שלו, מפני שכדי לקבל מידע חיובי (כלומר עמידה בחובות האשראי) – שהוא המידע האיכותי ביותר – הלקוחות צריכים לחתום על טופס הסכמה להעברת נתונים. עד שנת 2012 חתמו על הטופס פחות מ-100 איש בישראל, ומספר הבקשות לדוחות אשראי צרכני ב-2012 היה נמוך למדי: רק ‏כמיליון – אחד עבור כל חמישה אזרחים בקרב האוכלוסייה הבוגרת בישראל. בארצות הברית, לעומת זאת, ניתנו 13 דוחות אשראי לכל מבוגר, כלומר פי 80 מאשר בישראל. כדי להפוך את מערכת השיתוף ליעילה, מציין מאיר, יש לצרף אליה מסה קריטית של אזרחים ועסקים. 

 

הפתרון, לדברי מאיר, הוא לאמץ את המלצת הוועדה לשיפור המערכת לשיתוף נתוני אשראי, הקוראת לפתוח את מאגר נתוני האשראי – בניגוד למצב הנוכחי, שבו מרבית המידע הפיננסי לגבי היסטוריית האשראי והתשלומים של הלקוחות מרוכז בידי הבנק. "ככל שמשפרים את זרימת המידע על תכונות הלווה ועל התנהגותו, ‏ומנגד על הסיכונים הנשקפים לכלל הלווים, הסטייה מהמצב המשוכלל תקטן", אומר מאיר. 

 

הבעיה: סנקציות נוקשות נגד חייבים. הפתרון: ביטול הסנקציות והסתמכות על נתוני אשראי

כאמור, מאיר מצא במחקרו כי הסנקציות המופעלות נגד חייבים בישראל חמורות ביחס למקובל בעולם. בפרט, בישראל נהוגות שתי סנקציות מכאיבות במיוחד נגד חייבים שהוגדרו "מוגבלים באמצעים", כלומר אינם מסוגלים לפרוע את חובם במסגרת הכנסתם הנוכחית: עיכוב יציאה מהארץ והטלת מגבלות על הפעילות הפיננסית, כמו ניהול חשבונות בנק ושימוש בכרטיסי אשראי. בבדיקה פרטנית של משטר חדלות הפירעון במקומות אחרים בעולם לא נמצא אח ורע לסנקציות ‏אלו. הצעדים החמורים ביותר ננקטים כלפי חייבים שאינם משלמים מזונות לילדיהם, וגם במקרים אלו לא נפוץ השימוש בסנקציות מסוג זה. 

 

המחקר של מרכז טאוב מציין כי המעמד "חייב מוגבל באמצעים" אינו מצביע על כל אשמה או דופי בהתנהלותו של החייב, אלא רק על חוסר יכולת לעמוד בתשלומים – ועל כן בעייתי במיוחד להטיל עליו סנקציות הפוגעות בכושר ההשתכרות שלו וביכולתו לנהל חיים תקינים. נוסף לפגיעה בחייב עצמו, משטר המבוסס על סנקציות עלול לפגוע בשוק האשראי כולו. גם לקוחות נורמטיביים עלולים להירתע מנטילת הלוואה כאשר הם יודעים שמקרים כמו אובדן מקום עבודה, או משבר כלכלי, עלולים להביא לצעדים כה קשים נגדם – ובכך יורד הביקוש לאשראי והפעילות הכלכלית נפגעת. לפי מאיר, חסרונות אלו מועצמים בשל כך שלסנקציות לא נמצאה השפעה של ממש על שיעור החזרי החובות.

 

בהקשר זה מציין המחקר של מרכז טאוב שבשנים האחרונות ניכרת מגמת הקלה בסנקציות, ובכלל ‏זה ביטול ‏מאסר חייבים וויתור על החרמת רישיון הנהיגה.‏ עם זאת, מאיר מציע להקל את הסנקציות עוד יותר, ובמקום זאת להסתמך על שיתוף מידע כאמצעי שימנע מלווים בעייתיים לקחת הלוואות שלא יוכלו לעמוד בהן, כמפורט למעלה. 

 

הבעיה: מנגנון פשיטת הרגל אטי ומסורבל. הפתרון: ייסוד מסלול אפקטיבי להתחלה חדשה

החוק בישראל מכיר כיום בפשיטת רגל כמוצא להתחלה חדשה עבור חייבים ‏כרוניים. למרות זאת, מאיר מראה במחקרו כי הלכה למעשה, הליך פשיטת רגל אינו משמש פתרון למשקי בית ששקעו ‏בחובות שאין ביכולתם להחזיר. בשנת 2007 היו בישראל יותר מ-50 אלף אזרחים שהוכרו כחייבים מוגבלים (זאת אומרת, ללא סיכוי סביר להחזיר את חובותיהם), אבל רק כמה אלפים פנו להליך פשיטת רגל, ומתוכם – לא יותר מכמה מאות ‏קיבלו הפטר מחובותיהם במרוצת חמש השנים העוקבות, וגם זאת לאחר תהליך ארוך ומפרך.‏

 

לפי הנתונים במחקר של מרכז טאוב, המבוססים על מדגם אקראי (ומחושבים כאומדן עבור כלל תיקי פשיטת הרגל), כשליש מהפניות של משקי בית לפשיטת רגל נדחות, וכמעט מחציתן היו עדיין מצויות בהליכים כחמש שנים לאחר הפנייה הראשונית. 

פתיחת התיק לפשיטת רגל ‏אינה תחילתה של הסחבת המשפטית שעוברים החייבים שמסתבכים. ‏כמעט בכל המקרים, קדם לפנייה תהליך ממושך במערכת ההוצאה לפועל. בממוצע, הפונים לפשיטת רגל בשנת 2007 החלו תהליכים מטעם ההוצאה לפועל כבר ב-1995 ‏‏– זמן טיפול ממוצע של כ-12 שנה.‏ אין ספק אפוא שמדובר בתהליך ארוך ומתסכל, שאינו נגיש כפתרון עבור מי שבאמת אינו מסוגל לפרוע את חובותיו. 

 

הפתרון לבעיה זו, על פי מאיר, הוא יצירת מסלול אפקטיבי להתחלה חדשה והפטר חובות, שעיקרו קביעת תקופת תשלומים מוגבלת מראש. הליך כזה יכול להתבצע ברשות האכיפה והגבייה, ללא צורך בפנייה לערכאה נוספת ודיון לפני שופט, וכך יהיה קל ומהיר יותר להצטרף אליו, והוא יהיה שקוף לחייבים ולנושים כאחד. המחקר מציין כי מדינות רבות במערב אירופה אימצו מסלול מסוג זה בעשורים האחרונים, ומצאו בו מודל מוצלח ויעיל. כך למשל בבלגיה, בדנמרק ובשוודיה מוגבלים התשלומים ל-5 שנים, ובצרפת נקבע כי תקרת התשלומים תרד מ-8 ל-7 שנים החל ב-2016.

 

לסיכום אומר מאיר כי "המבנה המוסדי הקיים בישראל, התכונות הכלכליות שלה והדוגמה של מדינות בעלות ‏משטר ותכונות דומים לאלו של ישראל – כולם מצביעים על התאמתה למדיניות של מתן הפטר. לפי המודל הרצוי, הכרזה על חייב כמוגבל באמצעים תביא להליך מובנה, ובתום תקופה מסוימת הקבועה בחוק החייב יקבל הפטר באופן אוטומטי". מאיר מציין כי רעיון דומה מובע ב‏תיקון מס' 47 להצעת חוק ההוצאה לפועל, ובהוראת השעה "הפטר לחייב מוגבל באמצעים". הצעה זו מקדמת מתן פטור ‏לחייבים, כל עוד אין מדובר במקרים סבוכים או בממדים המצדיקים פנייה להליך פשיטת רגל, ולדברי מאיר "יש לעגן סידור דומה בחוק באורח קבע".

 

מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד עצמאי ולא-מפלגתי למחקר חברתי-כלכלי היושב בירושלים. המרכז מעניק למקבלי ההחלטות המובילים בארץ ולציבור הרחב מבט-על בתחומי הכלכלה והחברה. הצוות המקצועי של המרכז והצוותים הבין-תחומיים – הכוללים חוקרים בולטים מהאקדמיה ומומחים מובילים מתחומי המדיניות – עורכים מחקרים ומציעים המלצות למדיניות בסוגיות החברתיות-כלכליות המרכזיות שהמדינה ניצבת מולן.