ד"ר קרנית פלוג נגידת בנק ישראל >> בשנת 2016 צמח התוצר בקצב נאה של 4 אחוזים - גבוה מזה שבמרבית המדינות המפותחות

 

בשנת 2016 המשק צמח בקצב נאה של 4 אחוזים—גבוה ממרבית המדינות המפותחות (גם בניכוי הרכישה החריגה של כלי רכב) . הצמיחה הובלה גם השנה על ידי הצריכה הפרטית, בעוד שצמיחת היצוא הייתה מתונה יחסית—בדומה לגידול הסחר העולמי, לאחר שבשנתיים הקודמות היצוא צמח פחות מקצב ההתרחבות של הסחר העולמי . חולשת היצוא, בפרט יצוא הסחורות שביצועיו היו נחותים משל הסחר העולמי בסחורות, משקפת את ההשפעה של הייסוף בשער החליפין: לפי האומדנים העדכניים המוצגים בדו"ח ב"י, התמסורת משער החליפין הריאלי ליצוא מצויה בטווח של .0.3-0.6, לאורך כשנתיים.

שוק העבודה המשיך גם השנה להפגין ביצועים טובים, והוא קרוב לתעסוקה מלאה, כפי שניכר משעור האבטלה הנמוך (3.7 אחוזים בקרב גילאי 25-64 ), המשך העלייה בשעורי התעסוקה לרמת שיא של 77 %—גבוהה גם היסטורית וגם בהשוואה בינלאומית, רמה גבוהה של משרות פנויית, ועליה בשכר הראלי—2.9 אחוזים בשנה האחרונה—המובלת על ידי המגזר העיסקי .

על רקע זה פעלה המדיניות המוניטרית להחזרת האינפלציה ליעד, ותמכה בתוצאות הטובות שראינו בתחום הפעילות הכלכלית ובתעסוקה. האינפלציה נותרה נמוכה מהיעד, גם לאחר עלייה מסוימת, אך חשוב לציין כי הציפיות לאינפלצייה בטווחים הארוכים (5-10 שנים) ממשיכות כל העת להיות מעוגנות בסביבות מרכז תחום היעד – הפעילים בשווקים ממשיכים לתת אמון במשטר יעד האינפלציה . 

חשוב לבחון את הגורמים המשפיעים על האינפלציה: לנוכח הביצועים של המשק ושוק העבודה ברור כי האינפלציה הנמוכה אינה נובעת מביקושים מקומיים ממותנים. בשלוש השנים האחרונות פעלו שורה של גורמים לירידה באינפלציה, אשר חלקם מתקרבים למיצוי; בשנה האחרונה החלו לפעול גורמים בכיוון של עלייה באינפלציה, ואנחנו מעריכים שהמשך פעולתם צפוייה לתמוך בעלייה באינפלצייה אל תחום היעד.

האינפלציה הנמוכה ששררה בעולם עד לחודשים האחרונים, ובפרט במדינות הG-4 (ארה"ב, גוש היורו, יפן ובריטניה) פעלה למתן את האינפלציה בישראל. לצד זאת פעל גם הייסוף להוזלה ניכרת של המוצרים המיובאים, וגם של מוצרים המיוצרים בישראל אך מתחרים עם מוצרים מיבוא . כך, ירד מדד המחירים של המוצרים הסחירים בשנה האחרונה ב-1.7% אחרי ירידה של 3.3% בשנה שעברה.  בחינה של מחירי היבוא לישראל בשקלים מצביעה על ירידה בשנתיים האחרונות, הן בגלל שהרכב היבוא שלנו כלל קבוצת סחורות שהוזלו, והן בגלל העובדה שחלק ניכר מהיבוא מקורו במדינות האירו, שכידוע נחלש משמעותית מול השקל.  גורם נוסף הפועל בשנים האחרונות למיתון עליית המחירים הוא שינוי בדפוסי הצרכנות של ישראלים, המשתקף לדוגמא בהגברה הרכישות של צרכנים מחו"ל בעיקר באמצעות האינטרנט, שהתגברה עם הרחבת הפטור ממכס על יבוא אישי ב-2012 ושוב בסוף 2014. מעבר להשפעתו הישירה, היבוא האישי  פועל להגברת התחרות בקרב היצרנים המקומיים והמשווקים של מוצרי צריכה רבים . הוזלות מחירים ביוזמת הממשלה אמנם פחתו ב-2016, אבל עדיין תרמו לירידה שלכ-0.2% במדד 2016. 

למרות העובדה ששוק העבודה קרוב למצב של תעסוקה מלאה, בשנים האחרונות הירידה בציפיות לאינפלציה השתקפה בעלייה מתונה בלבד בשכר הנומינלי, שיחד עם הירידה במדד מחירים לצרכן  תורגמה לעליית שכר ראלית בשיעור נאה.  זו השתקפה בעלייה ניכרת בכוח הקנייה של הצרכנים, ותמכה מצידה בהמשך הגידול בצריכה הפרטית.  מבחינת ההשפעה על האינפלציה, העובדה שהמחירים ליצרן עלו, בעוד המחירים לצרכן ירדו, השתקפה בכך שעד לאחרונה עלות העבודה ליחידת תוצר לא עלתה, כך שלא נוצר לחץ לעליית מחירים מצד עלויות העבודה, ומצד שני עליית כוח הקנייה כתוצאה מהעליה בשכר הריאלי תמכה בצמיחת הצריכה הפרטית . 

בשנתיים האחרונות הגירעון בפועל עמד על כ-2% תוצר, נמוך בהרבה  מתקרת הגירעון. עם זאת, חשוב להסתכל על האומדן לגירעון מנוכה המחזור – אומדן שלוקח בחשבון את ההשפעה של מצבו של המשק במחזור העסקים על ההכנסות ממיסים ועל חלק ממרכיבי ההוצאה. בהסתכלות זו, הגירעון עלה ב-2016,  כתוצאה מעלייה ראלית של 5.6 אחוזים בהוצאה תוך הפחתת שיעורי המס, והוא גבוה בהשוואה בינלאומית.  כלומר, המדיניות התקציבית תמכה גם היא, לצד המדיניות המוניטרית, בהתרחבות של הפעילות הכלכלית. 

משקל החוב בתוצר המשיך לרדת גם ב-2016, בניגוד למגמה במרבית מדינות ה-OECD, ומגמה מבורכת זו פועלת להמשיך ולפנות מקורות בתקציב בשל הירידה בתשלומי הריבית על החוב. בשנים האחרונות פעלו גורמים שונים לירידה במשקל החוב בתוצר: לצד ההשפעה של הצמיחה ורמתו המתונה של הגירעון, פעלו לירידת החוב גם פירעון המשכנתאות לזכאים לאורך זמן (מה שמפחית את החוב ברוטו, גם אם לא את החוב נטו), העלייה הגבוהה במחירי התוצר (שמגדילה את ההכנסות ממיסים) לצד אינפלציה נמוכה מאוד(ששוחקת את החוב הצמוד למדד) בשנתיים האחרונות, ותקבולים חריגים ממיסים על יבוא כלי רכב ונדל"ן בשנה האחרונה. שלושת הגורמים האחרונים הם מטבעם בעלי אופי זמני, ולכן ירידת משקל החוב בתוצר הנובעת מהם קרובה למיצוי.

משקל ההוצאה הציבורית בתוצר ירד בהתמדה מתחילת העשור הקודם, בעיקר הודות לירידה במשקלן של הוצאות הביטחון וההוצאות על ריבית על החוב הציבורי. עם זאת, ירידת ההוצאות הללו לא הופנתה לעלייה בהוצאה האזרחית, שלאחר שירדה עד אמצע העשור הקודם, נותרה יציבה מאז על כ-30 אחוזי תוצר, נמוך מאוד בהשוואה בינלאומית. חלוקת המשאבים בין סעיפי התקציבים האזרחיים נותרה יציבה למדי בשני העשורים האחרונים, ואינה מצביעה על שינויים מהותיים בסדרי העדיפויות של הממשלות השונות. ההקצאה לחינוך ירדה מעט בעשור הקודם, ושבה ועלתה מעט בעשור האחרון. 

שני מרכיבים בתפקידי הממשלה  שהם חשובים במיוחד לתמיכה בפוטנציאל הצמיחה העתידי של המשק הם ההשקעות בתשתית פיסית ובהון אנושי.  בחינת פעילות הממשלה בשני תחומים אלה מצביעים על תמונה מטרידה:

השקעת הממשלה בתשתיות (תחבורה יבשתית, נמלי ים ואויר, תקשורת, חשמל/אנרגיה, ומים  עלתה בשיעור נאה  החל מ-2007 אולם ירדה בחדות לאחר הגידול בגירעון ב-2012 שחייב את הממשלה להידוק משמעותי בהוצאות. הצורך להקטין את ההוצאות בטווח הקצר מביא בדרך כלל לקיצוץ בתכניות השקעה, למרות הנזק שקיצוץ כזה מביא לצמיחה העתידית. בשנה האחרונה חלה אמנם עלייה בהשקעה בתשתית אבל היא עדיין רחוקה מהרמה שטרם הקיצוץ. (שקף 23) מכול מקום ההשקעה בתשתיות נמוכה בישראל בהשוואה בינלאומית, וזאת למרות שכפי שהראנו בדוחות קודמים, רמת התשתיות בישראל נופלת במידה ניכרת מזו שבמרבית המדינות המפותחות. רמת התשתיות הנמוכה גם מקטינה את הכדאיות של השקעה פרטית, ובכך פוגעת בפוטנציאל הצמיחה של המשק. 

באשר להון האנושי, רמת ההוצאה לתלמיד ירדה בהתמדה ביחס להוצאה לתלמיד במדינות ה- OECD  בכל רמות הלימוד עד לשנים האחרונות, והגיעה לשפל של כ-70%. ב-2009. מאז, חלה עלייה מסויימת, והשיעור עמד על כ-75% ב-2013.  אין לנו נתוני השוואה למדינות ה- OECDל-3 השנים האחרונות, ובישראל חלה בשנים אלו עלייה בהוצאה לתלמיד במרבית רמות החינוך. אולם, גם אם נניח הנחה קיצונית,  על פיה במדינות ההשוואה רמת ההוצאה לתלמיד לא השתנתה כלל בשנים אלו, הגיעה ההוצאה לתלמיד בישראל ב2016 לכ-82 אחוזים מזו הממוצעת ב-OECD. על רקע זה, התוצאות הירודות של אוכלוסיית ישראל במבחני הPIAAC במיומנויות הבסיסיות—כמותיות, קריאה וכתיבה, ואלו של פתרון בעיות בסביבה דיגיטלית—אינן מפתיעות (וכך גם התוצאות במבחני פיזה, שהראיתי בהזדמנויות אחרות). כמו כן, גם הפערים בהישגים, כפי שהם נמדדים במדד ג'יני של התוצאות הם כמעט הגבוהים ביותר ב-OECD. 

הקשר בין רמת השכר של עובדים במדינות שונות, ורמת המיומנויות הבסיסיות כפי שנמדדו במבחני ה-PIAAC  תועד בדוח, ומציב את ישראל במקום לא מחמיא, עם ציון ממוצע נמוך, ושכר נמוך בהתאם . גם אי השיוויון בשכר גבוה אצלנו במיוחד, בדומה לאי השיוויון ברמת ההון האנושי –הן בכמות ההון האנושי, כפי שהיא נמדדת בשנות למוד, ועוד יותר מכך אי השיוויון באיכות ההון האנושי, כפי שהיא נמדדת בפערים במבחני המיומנויות הבסיסיות. 

הממצאים הללו ביחס להיקף ההוצאה האזרחית בישראל, ובפרט לגבי היקף ההשקעה שאינה מספקת בהון הפיזי וההון האנושי, משתקפים ברמה נמוכה של התשתיות ושל המיומנויות הרלוונטיות לשוק העבודה של המאה ה-21. השקעה בהיקף ניכר ובצורה יעילה בתחומים הללו מתחייבת כדי להעלות את הפיריון של כלל אזרחי ישראל והיא המפתח לעלייה בפוטנציאל הצמיחה של המשק וברמת החיים של כלל אזרחי ישראל, והמפתח לצמיחה בת קיימא ומכלילה. המצב המקרו כלכלי האיתן של המשק מהווה שעת כושר לאמץ מדיניות כזו.

כפי שהנגידה הראתה,  מצב המשק טוב והצמיחה נאה.  על-מנת להשלים את התמונה שהנגידה הציגה, אפרט כמה מהניתוחים המקרו כלכליים שנעשו בדו"ח השנה. בהמשך דבריי אתייחס למספר מצומצם של נושאים נוספים מן המגוון הרחב של הנושאים בהם עסקנו בדו"ח השנה. 

את הצמיחה המהירה יחסית בשנה האחרונה הובילה, כמו בשנים האחרונות, הצריכה הפרטית. עם זאת,  ראינו השנה התפתחות חיובית גם ביצוא וגם בהשקעות -  התפתחויות הקשורות לשינויים דומים בכלכלה העולמית (שקף 2), שיתכן שמבשרים על היחלצות הדרגתית מהשפל הכלכלי הפיננסי הארוך בו שרויה הכלכלה העולמית מאז 2008 . 

הצמיחה המהירה יותר של המשק הישראלי בשנים האחרונות בהשוואה לצמיחה במדינות ה OECD  נבעה מצמיחה מהירה יותר של הצריכה הפרטית הודות לאיתנותו הפיננסית של המשק, לתמיכת המדיניות המונטרית והפיסקלית המרחיבה, ובשנה-שנתיים האחרונות גם מירידה של מחירים יחסיים, לגביה ארחיב בהמשך. מנגד, המשק התמודד עם צמיחה אטית יותר של היצוא שהושפעה מהייסוף של השקל. 

היצוא הפגין חולשה אל מול הביצועים של היצוא במשקים המפותחים האחרים. עיקר החולשה נבעה מיצוא הסחורות הרגיש יותר לייסוף בשער החליפין, מכיוון שהוא חשוף לתחרות עזה יותר בשווקים הבין-לאומיים. יצוא השירותים של ישראל – בעיקר שירותי הי-טק, בהם גלום היתרון היחסי של המשק הישראלי - נהנה מכוח שוק רב יותר ועל כן צמח בקצב גבוה ביחס למדינות המפותחות למרות הייסוף. 

חלק מהייסוף שהיינו עדים לו בשנים האחרונות נובע מהעודף בחשבון השוטף – קרי הפער בין היצוא ליבוא - במאזן התשלומים של ישראל; ועל כן הוא נחשב כנובע מכוחות בסיסיים חיוביים בכלכלה הישראלית. בדוח השנה בחנו את התפתחות החשבון השוטף מזווית אחרת -  דרך ההסתכלות על  עודף החיסכון על ההשקעה במשק הישראלי.  מצאנו שבעוד ששיעור החיסכון במשק הישראלי דומה לזה של המשקים המפותחים האחרים, שיעור ההשקעה נמוך יותר, עד כדי כך שהוא אינו מאפשר לסגור את הפער ברמת החיים בין ישראל לבין המדינות העשירות ביותר. (שקף 5) בפרט, מצאנו ששיעור ההשקעה של הממשלה בתשתיות ובמבנים נמוך, ובין היתר נובע, כפי שהנגידה הראתה קודם לכן, מהרצון להגביל את ההוצאה הציבורית במשק ומהעובדה שהממשלה התמודדה עם המשבר התקציבי שמולו עמדה בשנים קודמות באמצעות קיצוץ שהתבטא בפגיעה בהשקעות בתשתית. בצורה כזו, בעיה בעלת אופי של טווח קצר הופכת לבעיה של טווח ארוך.

אם כך, העודף הבסיסי בחשבון השוטף הוא בין היתר פרי מדיניות שפעלה להקטין את גודל הממשלה במשק -  מדיניות שאחת התוצאות שלה הייתה הקטנת ההשקעות בתשתיות, וכתוצאה מכך פגיעה בפריון ופוטנציאל הצמיחה ארוך הטווח. בעקיפין, מכיוון שהעודף בחשבון השוטף לא היה תוצאה פריון וצמיחה גבוהים אלא של התהליך שתיארתי, הוא גרם לייסוף, והוא פוגע גם ביצוא – מנוע צמיחה עם פריון גבוה.

אחת התופעות שהמשק הישראלי נהנה מהן במיוחד בשנתיים האחרונות היא שיפור בתנאי הסחר שלו, שנבע בעיקר מירידה במחירי המוצרים שישראל מייבאת, אבל גם מעלייה במחירים של המוצרים אותם היא מייצאת.  (שקף 7) אפשר לומר שהרווחיות של המשק עלתה – הוא קונה בזול ומוכר ביוקר. התפתחות חיובית זו מביאה לשתי תוצאות: האחת – ההכנסה של המשק עולה והצרכנים יכולים לצרוך יותר . השנייה – המחירים של חלק ממוצרי הצריכה יורדים, כך שהעובדים נהנים מגידול בהכנסתם הריאלית, בעוד שהחברות במשק לא נדרשות להעלות את שכר העובדים; בכך נשמרת רווחיותן גם כאשר שוק העבודה הדוק והאבטלה נמוכה. עם זאת, התופעה שתיארתי כאן היא בדרך כלל זמנית.  כמו כן, חלק מהירידה במחירי היבוא נבעה מהייסוף שכמובן מיטיב עם הצרכנים בטווח הקצר, אך ייתכן שפוגע בייצוא ובצמיחה לטווח ארוך.

אחת הסוגיות הקשורות גם להתפתחות בתנאי הסחר שדיברתי עליה היא קצב העלייה המתון יחסית של השכר הנומינאלי. בפרק העוסק בסוגיות בשוק העבודה בדקנו את התופעה; ההסבר העיקרי לה הוא העלייה המתונה באינפלציה. בשנים האחרונות אנו רואים שהחלק של סך תשלומי השכר בתוצר יציב – ואף עולה – כך שאין שחיקה בהכנסתם של העובדים ביחס לתוצר. זאת לאחר ירידה מסוימת בחלקם של העובדים בתוצר, ובאופן משמעותי יותר בשנים 2002-2003 וב- 2009. אנו יכולים לראות שאי אפשר להסביר את הירידה המשמעותית  הזו בעזרת גורמים שמסבירים את התפתחות השכר לאורך זמן – כמו פריון, הציפיות לאינפלציה ושיעור האבטלה. הניתוח מראה שחלקם של העובדים בתוצר נשחק בשנות משבר כלכלי בהן העובדים מסכימים להפחתה בשכרם תמורת ביטחון בתעסוקה. הסבר נוסף לשחיקה היחסית של הכנסות העובדים בתוצר נובע מהפחתת המסים על העבודה ובראשם מס ההכנסה - המאפשרים להגדיל את ההכנסות נטו של העובדים בישראל ביחס למקביליהם ב- OECD  מבלי להעלות את השכר ברוטו ואת חלק השכר בתוצר.
 

התמיכה בצריכה הפרטית כמנוע לצמיחה ניזונה בשנים האחרונות הן משוק העבודה האיתן והן מנגישות הולכת וגוברת לאשראי. מערכת הבנקאות בישראל התרחבה בשנים האחרונות בעיקר לתחום האשראי למשקי בית   – אשראי לדיור וזה שלא לדיור -  והוא אף עלה בקצב גבוה יותר בשנתיים האחרונות. עם זאת, ההתרחבות באשראי הייתה בהלימה לעליית ההכנסות במשק כך שמצבת האשראי שמשקי בית נטלו ביחס לתוצר נותרה יציבה ונמוכה ביחס למדינות ההשוואה. 

לנוכח הריביות הנמוכות עולה השאלה לגבי תמהיל הנכסים שראוי להחזיק בתיק חיסכון לפנסיה. מנקודת המבט של החוסך לפנסיה,  ככל שאופק ההשקעה רחוק יותר רצוי להשקיע בנכסים מסוכנים יותר המניבים תשואה גבוהה יותר. תיק ההשקעות הממוצע של קרנות הפנסיה בישראל בהשוואה בין לאומית שמרני יותר, ואחוז המניות ונכסים אחרים שבצדם סיכון גבוה יותר - נמוך. במקביל אחוז החשיפה לשווקי חו"ל גם הוא קטן יחסית. (שקף 15) מפאת גודלו של שוק המניות הישראלי ביחס להיקפי החיסכון הפנסיוני, הגדלת שיעור ההשקעה במניות כרוכה בעלייה בשיעור ההשקעה בחו"ל.  ייתכן שהתמריצים העומדים בפני מנהלי השקעות – השוואת תשואות בטווחי זמן קצרים והאפשרות לנייד חסכונות שנועדו להגביר את התחרות בין הגופים המנהלים את כספי הפנסיה, יצרו העדפה להשיג תשואות בטווח קצר – אסטרטגיה שאינה מיטבית עבור חוסכים לטווח ארוך.

הממשלה פועלת להגדלת ההיצע של דירות על מנת להוזילן. זאת על-ידי  הגדלת מספר הדירות המתוכננות, ההיתרים והשיווקים. היכולת של הקבלנים להיענות לכך הושגה בעיקר על ידי הגדלת תשומת העבודה של עובדים זרים הנותנת מענה מסוים לבעיה קצרת טווח, אך כרוכה בפריון נמוך בענף, ומעכבת את התפתחותו הטכנולוגית בטווח הארוך. 

תכנית "מחיר למשתכן" שהופעלה השנה פעלה להוזלת מחירי הדירות עבור הזוכים בהגרלות. ההוזלות הגדולות ביותר ביחס למחירים בשוק החופשי נרשמו בישובים בהם הביקוש לדיור גבוה, כך שחלק הקרקע במחיר הדירה שם גדול יותר. ההטבה התאפשרה בזכות ההנחה על הקרקע והתחרות בין היזמים בישובים אלו.
 

השנה בחרנו להתמקד בפרק הרווחה בסוגיית ההגירה הפנימית – בין ישובים בישראל – של קבוצות האוכלוסייה המתאפיינות בשיעורי עוני גבוהים ותעסוקה נמוכה.  מצאנו שבערים החרדיות החדשות שיעורי התעסוקה של גברים חרדים נמוכים, וההגירה לערים אלו אינה משיקולי תעסוקה, אלא מניסיון להתמודד עם עלות הדיור. על כן חשוב מאוד ליצור מקומות עבודה בערים אלו ומערכת הסעה ציבורית יעילה למרכזי התעסוקה, ולשקול בזהירות את התועלת שבהקמת ערים נוספות מסוג זה בפרט אם הן מרוחקות ממוקדי תעסוקה. 

לעומת זאת מצאנו כי שיעורי התעסוקה של נשים ערביות המתגוררות בערים יהודיות גבוהים במידה משמעותית מאלה של נשים ערביות המתגוררות ביישובים עירוניים ערביים או מעורבים.  ההגירה שלהן ליישובים אלה מוּנעת כפי הנראה משיקולי תעסוקה ומאפשרת את השתלבותן בשוק העבודה.  עם זאת ההגירה היא בשיעורים נמוכים מאוד ועל כן חשוב להשקיע משאבים ציבוריים נוספים בחיזוק היישובים הערביים ותושביהם.

לסיום ניתן לראות שהתחלופה שבין הניסיון להשיג תוצאות לטווח הקצר לבין התוצאות הצפויות לטווח הארוך יותר עוברת כחוט השני ברבים מהנושאים שעסקנו בהם בדוח, ואשר עומדים על סדר היום של המדיניות. נזכיר למשל את השימוש בהקטנת ההשקעה הציבורית כאמצעי להקטנת ההוצאה הציבורית בטווח הקצר מול ההשלכות על התשתיות הציבוריות וקצב הצמיחה לאורך זמן; השאת תשואה לטווח הקצר בתיק החיסכון הפנסיוני מול התשואה ארוכת הטווח שהיא החשובה באמת בהקשר לחיסכון זה; הגדלת מספר העובדים הלא-ישראלים בענף הבנייה לשם הגדלת כושר הייצור שלו בטווח הקצר מול הפגיעה לאורך זמן בפריון הענף ובשכר עובדיו; הקמת ערים חרדיות חדשות כפתרון מהיר יחסית למצוקת הדיור במגזר מול הקושי לספק מקומות עבודה איכותיים בערים אלה לאורך זמן. 

הגדלת המשקל המיוחס לשיקולים ארוכי טווח תתרום להגדלת הצמיחה ורווחת אזרחי ישראל לאורך זמן.