מה עדיף, חרם על ידי מדינות או חרם של אזרחים ?

אמברגו, זהו חרם כלכלי ו/או מדיני, המוטל על מדינה מסוימת, שמטרתו הוא בידודה של המדינה המוחרמת. האמברגו הוא אמצעי ולא מטרה. באמצעותו מופעל לחץ - לא צבאי - על השליטים ועל האזרחים במדינה, בכדי לשנות את סדר היום במדינה המוחרמת.

הכלכלה הישראלית – היסטוריה של התמודדות עם חרמות

מאז הקמת המדינה (ואף לפני הקמתה) חווה המשק הישראלי מספר איומים לחרם מצד מדינות אחרות. חלקם אף התממש. לדוגמא, בסוף שנת 1945 החליטו מדינות ערב להטיל חרם על היצוא מהישוב היהודי. ב-1951 בפגישה של הליגה הערבית עיגנו החלטה זו בחקיקה, ואף הגדילו וקבעו כי מדינה ערבית לא תקיים יחסים כלכליים עם חברות זרות המקיימות יחסים כלכליים עם מדינת ישראל. בהמשך, הוקם בדמשק משרד מעקב אחר חברות המנהלות מסחר עם ישראל, ובשיאו, הוטל החרם על כ-8,500 חברות (כולל פורד וקוקה-קולה).

הקריאות לחרם כלכלי על ישראל לא היו נחלתן של מדינות בלבד, אלא גם נעשו ניסיונות באופן פרטי מצד אזרחים ברחבי העולם לעשות כן. לדוגמא, בספטמבר 2003, הארכיבישוף של שוודיה, בשיתוף עם שגריר שוודיה בגרמניה קראו להטיל חרם על מוצרים ישראלים. בין 2007 ל-2009 היו שלושה ניסיונות של אנשי אקדמיה בבריטניה, אשר דרשו ממוסדות להשכלה גבוהה בינלאומיים בכלל, ואירופאים בפרט, להפסיק מלתמוך במוסדות האקדמיים בישראל. אנשי האקדמיה תבעו כי מוסדות אירופאים יעצרו כל מימון של פרויקטים משותפים עם מוסדות מקבילים ישראליים וכל מגע מקצועי עם אנשי אקדמיה מישראל.

דוגמא נוספת לניסיון חרם על ישראל מצד ארגון, התרחש בשנת 2009. איגוד עובדי המסחר הבריטי (ארגון גג המאגד 58 ארגוני עובדים, ומייצג כ-6.5 מיליון עובדים בבריטניה) קרא לחרם של מוצרים שיוצרו מעבר לקו הירוק, כמו גם ולהפסיק את סחר הנשק עם חברות ישראליות.

היו בעבר לחצים על אמנים שלא להגיע לישראל (ניסיון שכשל לדוגמא, פול מקרטני ב-2008. "הצלחה" לדוגמא, וונסה פאראדי ב-2011). באופן כללי, ניתן לומר כי גם כיום, נשמעים קולותיהם של ארגונים או דמויות מוכרות בעולם קוראים להטיל חרם כלכלי או חרם כללי על ישראל.

העיצומים הכלכליים על איראן

העיצומים הכלכליים והפיננסיים האחרונים המוטלים על איראן הם לא הראשונים בהיסטוריה. כבר לאחר מהפכת האייתולות בשנת 1979 (שלטון קרטר) ארה"ב הטילה סנקציות על הרפובליקה האסלאמית שהופסקו בשנת 1981 (לאחר שחרור החטופים האמריקאיים). אלו עלו במהלך שנות ה-80' (שלטון רייגן) וה-90' (שלטון קלינטון) כתוצאה מתמיכה איראנית באיגרוני טרור והתעצמו החל ב-2005 (שלטון בוש) עקב הפעילות בתחום הגרעין. גם אובאמה נאלץ לטפל בעניין האיראני, ואולי אף ביתר שאת.

כאמור, בהשפעת ההתפתחויות הגרעיניות באיראן בשנים האחרונות, הטילו הקהילה הבינלאומית (האומות המאוחדות, דרך 6 החלטות שנות) וגם מדינות פרטניות עיצומים פיננסיים וכלכליים על איראן (בעיקר על המסחר הדו-צדדי). בין המדינות אשר הטילו מגבלות כאלו ואחרות ניתן למנות את: אוסטרליה, קנדה,  האיחוד האירופי, הודו, ישראל (לדוגמא, חוק איסור השקעה בתאגידים המקיימים קשר עסקי עם איראן (2008), הנחיות הממשלה מה-17/4/2011), יפן, קוריאה הדרומית, שווייץ וכמובן, ארה"ב.

מבלי לזלזל בחשיבותם של מהלכים כגון הקפאת נכסים איראניים בחו"ל והפסקת פעילות פיננסית עם הבנק המרכזי האיראני, כנראה שהמהלך שמדינות האיחוד האירופי, הכריזו יחד עם ארה"ב, הפסקת יבוא נפט מאיראן, הוא המשמעותי ביותר. בנוסף לכך, הודיעו מדינות סין, הודו ויפן על תכנית לקיצוץ של לפחות עשרה אחוזים מייבוא הנפט מאיראן.

הואיל ויצוא הנפט הוא חלק מרכזי מהכנסותיה של איראן, נשאלה השאלה האם בכוחן של מדינות אלה להביא  לקריסה כלכלית או פוליטית באיראן? 

איראן מייצרת כ-4.3 מיליון חביות נפט מדי יום. כ-1.8 מיליון חביות מיועדות לצריכה מקומית. היתר, כ-2.5 מיליון חביות מיועדות לייצוא. הנפט הגולמי מהווה כ-80% מסך היצוא, השאר הם מוצרי לוואי של נפט, מוצרי חקלאות ושטיחים.

בשנת 2010, מחצית מהכנסות הממשלה באיראן, היו מיצוא הנפט הגולמי. לפני נתוני הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה (IEA – נתונים מעודכנים למחצית שנת 2011), איראן מחזיקה בכעשירית מרזרבות הנפט בעולם (רביעית בעולם אחרי ערב הסעודית, וונצואלה, וקנדה). 

המדינות העיקריות להן מייצאת איראן נפט הן סין (22% מסך יצוא הנפט), יפן (14%), הודו (13%), דרום קוריאה (10%) וטורקיה (7%). האיחוד האירופי, מהווה פחות מ-20% מסך יצוא הנפט האיראני. איראן מייצרת כ-12% מתפוקת OPEC היומית.

נתוני הבסיס של איראן הם טובים למדי. סך החוב הציבורי עומד על פחות מ-12% מהתוצר. כמו כן, יתרות המטח שלה עמדו ברמה של כ-110 מיליארד דולר (בסוף 2011).

אין ספק כי במידה והחרם ייצא לפועל, אזי הצמצום ביצוא בהחלט צפוי להביא לפגיעה בכלכלה הריאלית. המטבע האיראני –הריאל, כבר השיל מערכו כ-19% מול הדולר, תוך מספר חודשים. ייתכן והוא ימשיך במגמה זו במידה והתכניות לקיצוץ בביקוש לנפט האיראני יצאו אל הפועל.

אם נלמד ממקרי העבר, אנחנו ככל הנראה צפויים לראות עלייה במחירי הנפט (שאת חלקה כבר ראינו בשבועות האחרונים), ופגיעה בתעשיות שמבוססות על הנפט (כמו תעשיית הרכב).
נדגיש, כי למרות העובדה כי לא צפוי מחסור של נפט בעולם בעקבות החרם שהוטל על איראן, מחירו של הנפט עדיין צפוי לעלות. את תופעה זו תיאר Randall G. Holcombe, במחקרו על השפעת חרם כלכלי על מחירי הנפט. (An Evaluation of Some Micro-Economic Consequences of a Future Oil Embargo)

מעבר לכך, הסבירות בה תיפסק הפעילות הגרעינית בעקבות העיצומים היא נמוכה מאוד ואף נמוכה מכך הסיכוי כי המשטר ייפול בעקבות חרם זה.

השפעה כלכלית של אמברגו

ההיסטוריה מלמדת, כי כל עוד ההחרמות מתבססים על יוזמות פרטיות ולא ממשלתיות, למדינה המוטלים עליה עיצומים כלכליים, סיבה מיוחדת לדאגה. עם זאת, כאשר מוטל חרם על ידי מספר מדינות אשר הינן יעד יצוא (לדוגמא, איחוד האירו או ארה"ב) אזי ההשפעה הינה משמעותית (אך, עדיין יותר כלכלית מאשר פוליטית).

עובדה זו, הוכחה לאורך השנים האחרונות. לדוגמא, התנועה לחרם על דרום אפריקה אשר פעלה עשרות שנים והביאה אף לחרמות, בתחומי התרבות, האקדמיה והספורט. רק כאשר הצטרפו האמריקאים והאירופאים לחרם, הוא צלח – הדוגמא תורחב בהמשך.

דוגמא מפורסמת לאמברגו (הקיים עד היום) אשר השפיע משמעותית על כלכלתה של מדינה (אך לא שינה הרבה פוליטית), הינו החרם אותו הטילה ארצות הברית על קובה בשנת 1960, לאחר המהפכה הסוציאליסטית והתקרבותו של שליטה, פידל קסטרו, לגוש הסובייטי. במחקר שנעשה   ב-1974 נמצא כי תוצאות החרם על קובה היו: (1) הכלכלה הנומינלית קטנה במהלך 1971-1960 בקצב של 1.2% בשנה. (2) הגרעון גדל. (3) שיעור האבטלה גדל. (4) תנאי הסחר החמירו – בעיקר כתוצאה של יבוא חומרי הגלם ממדינות רחוקות יותר, (לדוגמא: עלות יבוא של טון אורז מניו-אורליאנס עלתה 3.5 דולר, המעבר ליבוא מסין העלה מחיר זה ל-12.0 דולר) ומעבר לסחר עם מדינות קומוניסטיות. (5) איכות המוצרים התחליפים שיובאו הייתה פחותה. (6) שווי הנכסים בשוק ההון ירדו ב-2% בממוצע כל שנה (1971-1960).

נציין כי לפני שהטילה ארה"ב את החרם על קובה, 75% מהיבוא הקובני היה מארה"ב, ו-63% מהיצוא היה לארה"ב. (למחקר המלא: The Embargo of Cuba: An Economic Appraisal, Donald L. Losman)

Thomas H. Bates, פרופסור באוניברסיטת סן-פרנסיסקו ערך מחקר, בו בדק את התמורות על מוצרי היצוא העיקריים של מדינה, כתוצאה מהטלת החרם. מוצר היצוא העיקרי של קובה היה סוכר. כתוצאה מהפסקת יבוא הסוכר על ידי ארה"ב (ומדינות אמריקה הלטינית...): (1) נרשמה עלייה במחירי הסוכר ובעלויות השילוח של סוכר. (2) הפקת סוכר בארה"ב גדלה (3) נרשמה ירידה של כ-0.9% בסחר הסוכר בעולם. (4) צריכה הסוכר בעולם ירדה ב-0.7%. (למחקר המלא: TheThe Long-Run Efficiency of United States Sugar Policy)

אגב, באופן פרדוקסלי, חלק מהחוקרים אף מצביעים על תרומה חיובית אשר נובעת מחרם. המחסור, מעודד את התעשייה המקומית לייצר תחליפים למוצרים החסרים, ולא להסתמך על תוצרת חוץ. כך, קרה עם דרום אפריקה אשר הפכה ליצואנית נשק לאחר החרם.
דוגמא אחרת היא בריטניה אשר המצור הימי שהוטל עליה במלחמות הנפוליאוניות של תחילת המאה ה-19 (1809-1807) אילץ אותה לשפר את ייצור המזון המקומי כדי להקטין את התלות בייבוא המזון. יש כאלה הטוענים כי כך התרחש עם התעשייה הישראלית בעקבות החרם הערבי, אך הדעות חלוקות בקרב החוקרים.

הואיל ולא ניתן להניח כי צפוי שיוטל על ישראל חרם על מכיוונן של שותפות הסחר המרכזיות - ארה"ב או אירופה - אין לדעתנו סיבה לדאגה אמיתית. במיוחד, על רקע העבר המלמד כי ההשפעה של הטלת חרם על מדינה מצד אזרחים פרטים, ארגונים ואף מדינות שעימן יחסי הסחר הם צנועים, היא מועטה.

השפעה פוליטית

מעבר להשפעה הכלכלית הברורה, זו לעתים רק האמצעי. פועל, מטרת החרם היא פוליטית. Gary Clyde Hufbauer, ממחברי הספר Economic Sanctions Reconsidered: Supplemental case histories, הנחשב לאחד החוקרים החשובים בעולם של סנקציות כלכליות, טוען כי הסיכוי שחרם כלכלי יביא להפלת משטר הוא קטן מאוד. כדוגמא, הוא נותן את עיראק, לוב, קובה, צפון קוריאה ומבחר מדינות נוספות לאורך ההיסטוריה המודרנית.

דוגמא חריגה להישג של חרם כלכלי (וכללי) שהצליח להביא לשינוי פוליטי משמעותי, הייתה דרום אפריקה. התנועה לחרם על דרום אפריקה החלה לפעול בבריטניה כעשור לאחר כינון שלטון המיעוט הלבן, ב-1948. בשנות  ה-60 התחזקה תנועה זו והביאה לחרמות, בעיקר בתחומי התרבות, האקדמיה והספורט.

נקודת המפנה הייתה ב-1985, כשבנקים אמריקאיים ואירופיים סגרו את קווי האשראי לדרום אפריקה. שנה לאחר מכן הצליח הקונגרס האמריקאי לעקוף וטו נשיאותי של הנשיא המכהן רונלד רייגן ולהטיל חרם על דרום אפריקה (אגב, ישראל הייתה המדינה האחרונה שהצטרפה לחרם, לאחר לחץ פוליטי כבד מצד העולם ואיום מצד ארה"ב לביטול הסיוע הביטחוני). הלחץ הבינלאומי היה הגורם העיקרי לכך שהמיעוט הלבן הצביע בסופו של דבר במשאל העם ב-1992 ברוב של שני-שלישים בעד סיום האפרטהייד.

עם זאת, Gary Clyde Hufbauer טוען כי המקרה של דרום אפריקה יוצא דופן בכך שרוב מוחץ של תושבי המדינה המוחרמת תמך בחרם.

 דברי סיכום

חרם כלכלית הוא האמצעי להשגת שינוי פוליטי במדינה המוחרמת. ההיסטוריה מלמדת כי היעילות של חרם כלכלי על מדינה, הינה מוגבלת מאוד, במיוחד אם השינוי לא מגיע מהאזרחים (וגם אז יכולת ההצלחה שלו מוטלת בספק).

בכדי שחרם יביא לפגיעה קשה בכלכלה ואולי גם לשינוי פוליטי (שכאמור, הוא המטרה המרכזית), על המדינות המחרימות להיות שותפות הסחר העיקריות עמה.

הואיל ויחסי ישראל-ארה"ב וישראל-אירופה הם טובים, לא צפויה שום פגיעה העתיד הנראה לעיין בכלכלה הישראלית מכיוון זה.

במקרה של איראן, הואיל ויצוא הנפט לא צפוי להיעצר אלא להידרדר, ככל הנראה תפגע הצמיחה הכלכלית, מפאת חשיבותו לכלכלה האיראנית, אך לא במידה אנושה. כמו כן, אנו לא צופים כי יחולו שינויים פוליטיים.
 
מבחינה פוליטית, כפי שכבר צוין, הסיכוי שחרם כלכלי יביא להפלת משטר הוא קטן מאוד, וכדי להגיע להצלחה, הלחצים הפועלים על המשטר צריכים להיות הן חיצוניים, והן פנימיים (הגורם החשוב ביותר). לכן במקרה זה, לפחות לעת-עתה, אין סכנה ממשית מפני נפילת המשטר הפועל באיראן.

עם זאת, חרם כלכלי על מדינה שהיא מהווה משקל מרכזי בשוק הנפט הגולמי העולמי, המייצר כ-12% מתפוקת OPEC, עלול להביא לעלייה משמעותית במחירי הנפט הגולמי בעולם. מהלך ראשון כבר ראינו כאשר מחיר הנפט הגולמי טיפס לאחרונה לכדי 110 דולר לחבית (WTI, חוזה למסירה הקרובה, בניו-יורק). יישום החרמות, במקביל להמשך הפעלת התוכנית הגרעינית באיראן, צפוי להערכתנו להביא להמשך התייקרות מחיר הנפט הגולמי בהמשך השנה.
לכך, עשויה להיות השפעה חיובית על מניותיהן של החברות הפועלות בסקטור.

נכתב ע''י רון אייכל,
מיטב בית השקעות