מבקר המדינה השופט בדימוס חיים שפירא >> הביקורת אפקטיבית גם בתוכנה ולא רק בהיקפה

דברי מבקר המדינה השופט בדימוס חיים שפירא – בכנס לשכת רואי החשבון בישראל -בשנים האחרונות הרחבתי את מותת כנפיה של הביקורת. לראשונה ביצענו ביקורת בגופים שעד עתה לא בוקרו על ידי מבקרי המדינה, והדוגמא המובילה לכך הינה הביקורת בקרן הקיימת לישראל.

כמו כן, אף שבעבר לא בוצעה ביקורת בארגוני עובדים שאינם ארגון עובדים כולל, אני החלטתי להיכנס לביקורת בארגון העובדים של התעשייה האווירית, מכוח הסמכות הנתונה לי בסעיף 9(8) לחוק מבקר המדינה, להפעיל ביקורת על גוף נתמך - גוף שזוכה לתקציבים ממשלתיים במישרין או בעקיפין.

אגב כך דחיתי את עמדת ארגון העובדים של התעשייה האווירית שטענו שסעיף 9(9) לחוק המבקר - שמתיר ביצוע ביקורת בארגון עובדים כולל - הוא הסדר שלילי ולכן אינני מוסמך לקיים אצלם ביקורת.

בשל האמור עתר ארגון העובדים לבית המשפט העליון, ובימים אלה ישנו הליך משפטי תלוי ועומד כנגד החלטתי להיכנס לביקורת בארגון העובדים של התעשייה האווירית.

כאמור, ברוח העידן, אינני מהסס לבצע ביקורת בכל גוף אשר נהנה מתקציב ציבורי, על מנת לוודא כי כספים אלו מנוהלים כראוי, ואינם זולגים למקום זר

לנגד עיני עומד תמיד סעיף 2(ב) לחוק היסוד, הקובע שמבקר המדינה "יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחסכון של הגופים המבוקרים, וכל ענין אחר שיראה בו צורך."

משמעות האמירה שהמבקר יבחן כל עניין שיראה בו צורך, הינה מתן שיקול דעת מוחלט למבקר המדינה, שיקול דעת חוקתי, לקיים כל פעולה הנדרשת לשם השגת היעד של שירות ציבורי יעיל ונקי, לאור השתנות תחומי הגזרה אצל המבוקרים, ריבוי תחומי הפעילות וכיוצא בזה.

לאחרונה פורסם טור דעה באתר מסויים, אשר רצה לקלקל ולגישתי יצא מברך. בטור זה תקפו את התנהלות ביקורת המדינה וקבעו כי הביקורת הפכה להיות ביקורת אקטיביסטית, כאשר לגישת הכותב מדובר בסטיה מהנתיב המסורתי של ביקורת המדינה.

לגישתי, ביקורת אקטיביסטית הינה, במילים אחרות, ביקורת רלוונטית, ביקורת הפועלת בזמן אמת ומשנה מציאות כאשר הרשות המבצעת חורגת מסמכויותיה או פועלת בניגוד לטובת הציבור. ביקורת אפקטיבית הינה זו אשר לא רק מוצאת ליקויים בדיעבד, אלא כזו שגם יוצרת הרתעה מלכתחילה, על מנת שכל עובד ציבור ישקול בכובד ראש כל פעולה שנעשית על ידו, ויימנע מלקבל החלטות בהליך בלתי תקין.

דוגמא מובהקת לכך מהימים האחרונים הינה סוגיית ביטול ההפרדה המבנית בבזק. משרד מבקר המדינה בחן מספר סוגיות בתחום התקשורת במשך שנת עבודה מלאה, והנה מספר ימים בלבד טרם העברת טיוטת דוח הביקורת לגופים המבוקרים, טיוטה אשר העלתה ליקויים מהותיים בתחום זה, נראה היה שישנו רצון לבצע מהלך מהיר לביטול ההפרדה התאגידית. אך מתבקש היה שאוציא מכתב לשר הממונה שימתין עד קבלת טיוטת דוח הביקורת, ובהגינותו של השר כך נעשה.

בימים האחרונים התבשרנו כי גם לאחר העיון בטיוטת הדוח, נעשים מהלכים לקידום ביטול ההפרדה המבנית ותחילה – ההפרדה התאגידית. ייתכן כי בזמן הקצר שחלף תוקנו הליקויים שהועלו בטיוטת הדוח ונעשתה עבודת מטה סדורה סוגיה זו, אולם זאת ניתן לדעת רק אם נקבל דיווח על תהליך קבלת ההחלטה.

משכך, הנחיתי את משרדי לפנות למנכ"ל משרד התקשורת ולגורמים נוספים, ולדרוש את כל המסמכים הנוגעים להחלטה זו (לרבות מסמכים מלשכת השר הממונה).

אגב, זאת עשיתי עוד טרם קבלת פנייה משתי חברות כנסת , אשר הגיעה אתמול לשולחני, בה הן ביקשו שאחדש את התערבותי בעניין זה. 

עיניכם הרואות שאין מדובר בהתערבות בשיקול הדעת של השר, אלא בביקורת אפקטיבית ביחס לתהליכי העבודה וביחס לתיקון הליקויים העולים מדוחות מבקר המדינה.

אציין שבמידה ויתברר לי שההחלטה להמשיך בתהליך ביטול ההפרדה המבנית איננה סבירה או אם יתגלו לי פרטים מטרידים על תהליך זה, ייתכן ואף אשקול לתת לכך ביטוי עוד טרם השלמת הדוח ופרסומו, על מנת שהפרטים והמידע יובאו לידיעת הציבור.

לא בכדי הרחבתי על סוגיית אפקטיביות הביקורת, מאחר שעניין זה עולה מתוכנו של כנס זה.

אחד הנושאים שתדונו בהם במושב הראשון הינו מיסוי חברות ארנק.

ביקורת המדינה הקדימה את מעשה החקיקה ובחלק הכלכלי של הדוח השנתי לשנת 2016, אשר פורסם לפני כחודשיים, נכלל פרק בנושא טיפול רשות המסים בתכנוני מס, שכלל התייחסות לליקויים בטיפול בחברות ארנק.

ביחס לסוגיה זו, "נמצא כי במועד סיום הביקורת, פברואר 2016, עדיין לא הוחלט על יישום המלצות הצוות למיסוי חברות ארנק. גם בחוק ההסדרים לשנים 2014 ו-2015 לא נכללה כל הצעה לשינוי מתווה חקיקה לצורך הסדרת מיסוי חברות ארנק."

ויודגש שאין מדובר בתחום קטן וזניח. על פי נתונים של חטיבת תכנון וכלכלה ברשות המסים, אילו מיסוי חברות ארנק היה מוסדר, המס שהיה נגבה בשנה 2009 נאמד בסכום שבין 920 מיליון ש"ח ל-1.104 מיליארד ₪, ואין צורך להכביר במילים על המשמעות של סכום כזה לתקציב המדינה.

המלצת הביקורת היתה, ש"על הרשות ומשרד האוצר להסדיר את כללי המיסוי החלים על חברות ארנק."

ועוד צויין שם, ש"בהיעדר קבלת החלטות בנושא אופן המיסוי של חברות ארנק נגרם נזק כבד לקופת המדינה, נפגעות הוודאות והיציבות בדיני המס ונפגעת תחושת הצדק, שכן מפירות תכנון מס זה נהנים רק בעלי הכנסות גבוהות."

רשות המסים השיבה "כי היא תומכת בחקיקה זו, וכי בכוונתה לפעול לקידום יישום המלצות הצוות בנושא זה, בתיאום עם שר האוצר ובכפוף לאישורו."

וראה איזה פלא, מעורבותה של הביקורת הביאה, עוד טרם פרסום הדוח לעיון הציבור, לתיקון ליקוי יסודי בדיני המס, אשר לא טופל במשך שנים ארוכות.

עוד נושא העומד על הפרק ביום זה, נבחן על ידי הביקורת כבר בדוח השנתי לשנת 2015 בהקשרים הממשלתיים. הנושא המדובר הינה אופן הטיפול בעסקים קטנים ובינוניים. בדוח זה נמצא שעדיין ישנם חסמים המקשים על עסקים קטנים ונקבע שעל הממשלה לטפל בהסרתם.

"ממצאי דוח זה והדוחות הקודמים של משרד מבקר המדינה בעניין הסיוע לעסקים קטנים ובינוניים מצביעים על כך שהממשלה אינה מייחדת לתחום זה את תשומת הלב הראויה ואינה עושה די לקידום העסקים הקטנים והבינוניים בישראל. מגזר העסקים הקטנים והבינוניים בישראל הוא אחד הקטרים לצמיחה ונודעת לו חשיבות גדולה במיוחד לפיתוח יישובי הפריפריה ולקידום אוכלוסיותיהם, ועל כן יש לתת לנושא קידום העסקים הקטנים והבינוניים את העדיפות הראויה לו."

מלבד התחומים הכלכליים תדונו היום גם בפעילות של עמותות ומלכ"רים. גם תחומים אלה מטופלים על ידי ביקורת המדינה. בדוח השנתי הקרוב עתידים להתפרסם שני פרקים הצפויים לכלול ביקורת משמעותית: האחד - על הפיקוח הממשלתי ביחס לעמותות, והשני - בנוגע לפיקוח הממשלתי על האגודות העותומאניות, פיקוח שכידוע איננו בנמצא כלל.

כאן המקום לציין את שיתוף הפעולה של רשות המסים עם משרדנו, לא רק בעצם הביקורת אלא בשיח, וזאת לא רק לגופה של ביקורת ספציפית אלא בתהליך שהם מעניקים לאזרח והכוונה להליך של פרה-רולינג. מהם למדתי שיש לאמץ את מוסד הפרה-רולינג גם בביקורת. ואכן, יש ברכה בתהליך, שחוסך כסף רב למדינה.

היות הביקורת אפקטיבית ורלוונטית, היא זו אשר מסבירה מדוע בכל הסקרים שפורסמו בשנים האחרונות, זוכה מוסד מבקר המדינה למעמד של הגוף הציבורי בו ניתן האמון הרב ביותר. אמון הציבור ואפקטיביות הביקורת הינם שני צדדים של אותה המטבע. ביקורת שאיננה רלוונטית ואפקטיבית לא תזכה באמון הציבור, ובהיעדר אמון של הציבור בביקורת לא תוכל זו להיות אפקטיבית. על כך יש להוסיף כמובן כי תנאי נוסף למתן אמון הציבור בביקורת הינו מקצועיותה ועצמאותה של הביקורת. הביקורת איננה מוטה לא לטובת מאן דהו וגם לא כנגד מאן דהו אחר, אלא ממלאת היא את תפקידה הציבורי במקצועיות ובהגינות, הן כלפי המבוקרים והן כלפי הציבור.