עומר רגב
10/09/2020
אמידת גודלה של הכלכלה הנסתרת – המכונה גם כלכלה שחורה – נחוצה על מנת להעריך את היקף העלמות המס במשק ולבחור את הכלים המתאימים להילחם בתופעה. פעילות כלכלית לא מדווחת שוחקת את בסיס המס, והדבר עלול להוביל להגדלת החוב הציבורי ולירידה בהיקף ובאיכות השירותים הציבוריים הניתנים לאזרחים. מחקר חדש של מרכז טאוב שערך ד"ר לביב שאמי אמד את היקף הכלכלה הנסתרת בישראל ומצא כי בשנים האחרונות גודלה כשיעור מהתמ"ג נמצא במגמת ירידה. יתרה מזו, ניכרת ירידה משמעותית בחלקה של העלמת המס מתוך הכלכלה הנסתרת במדינה, זאת לצד עלייה מתמשכת בחלקה של הפשיעה בתחום המוסר, בפרט זנות וסחר בסמים, בשני העשורים האחרונים.
עוד עולה מהמחקר כי המס העקיף ותשלומי ההעברה – קצבת ילדים, דמי אבטלה והבטחת הכנסה – תורמים להתרחבות התופעה. נוכח ממצאים אלו, סביר כי בעקבות משבר הקורונה, שהביא להרחבת הזכאות לדמי אבטלה והמענקים לעצמאים, יגדל חלקה של העלמת המס בכלכלה הנסתרת בישראל.
כלכלה נסתרת כוללת כל פעילות כלכלית וההכנסה הנובעת ממנה החומקות מרשויות המס ומפיקוח ממשלתי. לפי הגדרות ה-OECD, הכלכלה הנסתרת כוללת ארבעה רכיבים עיקריים: ייצור מחתרתי (ייצור חוקי אך מוסתר מרשויות המס); ייצור לא חוקי; ייצור במגזר הבלתי פורמלי (של ארגונים לא רשומים שמייצרים מעבר לאספקה עצמית); ופעילות כלכלית שאינה נרשמת ואינה נכללת בחישוב התוצר בגלל ליקויים במערכת איסוף הנתונים הממשלתית.
על פי הערכות, הכלכלה הנסתרת מהווה כ-12% מכלל הפעילות הכלכלית במדינות אנגלו-סקסיות, בין 20% ל-30% בדרום אירופה וכ-40% במדינות המתפתחות. הפעילות הכלכלית הענפה שאינה מדווחת לרשויות המס גורעת מהכנסות הממשלה וגורמת לעיוותים במדדים כלכליים חשובים כמו מדידת התוצר.
בסקר של ה-OECD נאמדה הכלכלה הנסתרת בישראל בשנת 2008 ב-6.6% מהתמ"ג (כ-70 מיליארד ש"ח במונחי 2008), אולם ישראל לא דיווחה באותו סקר על הפעילות הלא-חוקית בכלכלה הנסתרת. על פי סקר זה עולה שהכלכלה הנסתרת בישראל בשנת 2008 (ללא חלקה של הפעילות הלא-חוקית) הייתה מורכבת מכ-45% פעילות לא רשומה בגלל ליקויים באיסוף הנתונים הסטטיסטיים, כ-33% ייצור מחתרתי וכמעט 22% ייצור בלתי פורמלי. אולם, הערכות בין-לאומיות אחרות העלו כי גודלה של הכלכלה הנסתרת בישראל בשנים 1995–2015 נע בין 23% ל-19% מהתמ"ג.
הערכת גודלה של הכלכלה הנסתרת בישראל לפי גישת הביקוש למזומן
במחקר של מרכז טאוב נעשה שימוש בגישת הביקוש למזומן המותאמת לכלכלת ישראל. ד"ר שאמי נעזר ביחס בין סך המזומנים שנמשכו מחשבונות העו"ש של הציבור לבין סך התשלומים עבור עסקאות שבוצעו שלא במזומן. גישה זו מאפשרת למדוד את הביקוש לאמצעי תשלום אנונימיים כנגד כל שקל ששימש לתשלום בעסקה הניתנת לאיתור. המודל נשען על ארבע הנחות מרכזיות: (א) שכְּלל העסקאות בכלכלה הנסתרת מתבססות על כסף מזומן. (ב) שרמת הצריכה הפרטית וההכנסה הפנויה משפיעות על הביקוש לכסף מזומן: ככל שהכנסת הפרט גבוהה יותר כך הוצאותיו גבוהות יותר והוא מחזיק בסכום כסף מזומן גדול יותר. (ג) ככל שנטל המס על האזרח כבד יותר, כך הוא יפנה לביצוע עסקאות בדרכים המאפשרות לחמוק מתשלום מס. (ד) שיש קשר חיובי בין פשיעה ובין הביקוש לכסף מזומן.
ירידה בחלקן של העלמות המס מתוך הכלכלה הנסתרת בישראל ועלייה משמעותית בחלקה של הפשיעה; תשלומי ההעברה תורמים להרחבת הכלכלה הנסתרת
המחקר שערך מרכז טאוב כולל לראשונה הן השפעה של סוג המס (מס ישיר, מס עקיף ותשלומי העברה) והן השפעה של הפעילות הלא חוקית על גודלה של הכלכלה הנסתרת בישראל. על פי המחקר, גודלה של הכלכלה הנסתרת ירד מ-14% ב-1996 ל-10% ב-2018, תוצאות הממוקמות בתווך בין ההערכות הקודמות שנעשו על ידי ה-OECD וחוקרים אחרים. משמעות הדבר היא כלכלה נסתרת בסך 134 מיליארד ש"ח בשנת 2018. השיעור המרבי של כלכלה נסתרת בישראל נצפה בזמן המשבר הכלכלי העולמי של 2007–2008, אז, על פי המודל ששימש את ד"ר שאמי, הוא עמד על 18% מהתמ"ג. אפשר לצפות שגם במשבר הכלכלי הנוכחי, שממדיו עדיין אינם ברורים, נראה עלייה בהיקף הכלכלה הנסתרת במשק.
לפי המחקר, בעשור האחרון חלקה של העלמת המס בכלכלה הנסתרת נמצא במגמת ירידה וב-2018 עמד על 1% מהתמ"ג בלבד. תוצאה זו נובעת מכך שמשנת 2016 החלה מגמת ירידה בסך המזומנים שנמשכו מחשבונות העו"ש של הציבור, לצד גידול בהיקף העסקאות ששילמו תמורתן שלא במזומן. מגמה זו, לצד הירידה בנטל המס שאפיינה את העשור האחרון בישראל, השתקפה בירידה חדה בחלקה של העלמת המס בכלכלה הנסתרת באותן שנים.
לפי המודל של מרכז טאוב, המס העקיף ותשלומי ההעברה למשקי בית – קצבת ילדים, דמי אבטלה ותשלומי הבטחת הכנסה – תורמים להתרחבותה של הכלכלה הנסתרת, כפי שעלה גם ממחקרים אחרים שנעשו על ישראל. הסיבה לכך היא כי גמלאות המותנות במבחן הכנסות מעודדות את הזקוקים להן להעלים הכנסה כדי להבטיח את המשך קבלתן. בנוסף, מס עקיף, כמו מע"מ, עלול לתרום לצמצום העסקאות שלא במזומן ולהעדפה לשלם במזומן.
אולם לצד הירידה בחלקה של העלמת המס עלה חלקה של הפשיעה בכלכלה הנסתרת בשני העשורים האחרונים, ובשנתיים האחרונות חלקה בכלכלה הנסתרת עומד על 90%. עלייה זו מתואמת עם העלייה בשיעור תיקי העבירות כלפי המוסר (סחר בסמים וזנות) מכלל תיקי החקירה במשטרה. שיעור זה עלה מ-5% ב-1996 ל-12% ב-2018.
חלק של הפשיעה בכלכלה נסתרת
בשנים האחרונות קובעי מדיניות בעולם מקדמים את רעיון ביטול השימוש בכסף מזומן כדי לדכא פעילות כלכלית לא מדווחת ולמנוע מהכנסות מפעילות לא חוקית לשמש לרכישת מוצרים מהמגזר הפורמלי. כך למשל, סוחר סמים יידרש להציג הכנסה רשומה כחוק כדי לרכוש מכונית. צמצום השימוש במזומן יתרום גם לצמיחה כלכלית במשק ולחיזוק הבנקים המרכזיים לנוכח זעזועים כלכליים, ויביא לשיפור ההטבות הכלכליות והחברתיות שהאזרחים יקבלו בעתיד.
ב-1 בינואר 2019 נכנס לתוקף החוק לצמצום השימוש במזומן בהתאם להמלצות ועדת לוקר (2014), שמטרתו להיאבק בכלכלה השחורה ולצמצם את ההון השחור. החוק כיום מגביל את הסכומים שאפשר לשלם במזומן – 11,000 ש"ח לבית עסק ו-50,000 ש"ח לאדם פרטי, והוגבל גם שימוש בצ'קים מוסבים ופתוחים.
בעניין זה מזהיר ד"ר לביב שאמי ממרכז טאוב כי "על אף ההשלכות החיוביות של צמצום השימוש בכסף מזומן, יישום לא נכון של המדיניות עלול לפגוע באוכלוסיות חלשות ולהעמיק את הפערים בין עשירים ועניים, שכן הגישה לחשבונות בנק אינה שווה לכולם".
לדברי ד"ר שאמי, "בדומה למשבר הכלכלי העולמי של 2007–2008, גם משבר הקורונה צפוי להשפיע על הכלכלה הנסתרת בישראל. יתרה מזו, מדיניות הריחוק החברתי שהונהגה בישראל גרמה לבלימת הפעילות העסקית בטווח המיידי, הן בכלכלה הנסתרת והן בכלכלה הפורמלית. התקציב שהוקדש לצמצום הפגיעה הכלכלית באזרחים ובמשק לשנת 2020 (135.5 מיליארד ש"ח) מחולק באמצעות מענקים שחלקם מותנים בקיומם של כמה תנאים, כמו ירידה של 25% לפחות במחזור הפעילות מתחילת המשבר עד חודש יוני 2020 בהשוואה ל-2019. תנאי זה עלול, לפחות בטווח הקצר, לעודד בעלי עסקים קטנים להעלים הכנסות כדי לעמוד בתנאי הסף, ולתרום בכך להרחבת היקף הכלכלה הנסתרת".
לצד זאת, עסקים קטנים הפועלים בכלכלה הבלתי פורמלית ומובטלים שהועסקו בכלכלה הנסתרת לא ייהנו מהמענקים כיוון שהכנסותיהם אינן מתועדות אצל הרשויות. סביר שהפגיעה הפיננסית בהם תשפיע גם על עסקים במגזר הפורמלי ותפגע בהכנסתם.
על פי הערכות ארגון העבודה הבין-לאומי, כשני מיליארד בני אדם – יותר מ-60% מכלל המועסקים בעולם – מועסקים באופן בלתי פורמלי. עובדים אלו הם חסרי זכויות ורשת ביטחון סוציאלית, ותוכניות החילוץ הכלכליות אינן מביאות אותם בחשבון, ולפיכך סביר שהם הנפגעים העיקריים מהמשבר.
"ההערכות בדבר היקפה של הכלכלה הנסתרת, ובתוכה היקף העלמות המס, חשובות על מנת לסייע לרשויות לפעול למיגור התופעה לרווחת כלל תושבי המדינה", אמר פרופ' אבי וייס, נשיא מרכז טאוב.
מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה.
עוד עולה מהמחקר כי המס העקיף ותשלומי ההעברה – קצבת ילדים, דמי אבטלה והבטחת הכנסה – תורמים להתרחבות התופעה. נוכח ממצאים אלו, סביר כי בעקבות משבר הקורונה, שהביא להרחבת הזכאות לדמי אבטלה והמענקים לעצמאים, יגדל חלקה של העלמת המס בכלכלה הנסתרת בישראל.
כלכלה נסתרת כוללת כל פעילות כלכלית וההכנסה הנובעת ממנה החומקות מרשויות המס ומפיקוח ממשלתי. לפי הגדרות ה-OECD, הכלכלה הנסתרת כוללת ארבעה רכיבים עיקריים: ייצור מחתרתי (ייצור חוקי אך מוסתר מרשויות המס); ייצור לא חוקי; ייצור במגזר הבלתי פורמלי (של ארגונים לא רשומים שמייצרים מעבר לאספקה עצמית); ופעילות כלכלית שאינה נרשמת ואינה נכללת בחישוב התוצר בגלל ליקויים במערכת איסוף הנתונים הממשלתית.
על פי הערכות, הכלכלה הנסתרת מהווה כ-12% מכלל הפעילות הכלכלית במדינות אנגלו-סקסיות, בין 20% ל-30% בדרום אירופה וכ-40% במדינות המתפתחות. הפעילות הכלכלית הענפה שאינה מדווחת לרשויות המס גורעת מהכנסות הממשלה וגורמת לעיוותים במדדים כלכליים חשובים כמו מדידת התוצר.
בסקר של ה-OECD נאמדה הכלכלה הנסתרת בישראל בשנת 2008 ב-6.6% מהתמ"ג (כ-70 מיליארד ש"ח במונחי 2008), אולם ישראל לא דיווחה באותו סקר על הפעילות הלא-חוקית בכלכלה הנסתרת. על פי סקר זה עולה שהכלכלה הנסתרת בישראל בשנת 2008 (ללא חלקה של הפעילות הלא-חוקית) הייתה מורכבת מכ-45% פעילות לא רשומה בגלל ליקויים באיסוף הנתונים הסטטיסטיים, כ-33% ייצור מחתרתי וכמעט 22% ייצור בלתי פורמלי. אולם, הערכות בין-לאומיות אחרות העלו כי גודלה של הכלכלה הנסתרת בישראל בשנים 1995–2015 נע בין 23% ל-19% מהתמ"ג.
הערכת גודלה של הכלכלה הנסתרת בישראל לפי גישת הביקוש למזומן
במחקר של מרכז טאוב נעשה שימוש בגישת הביקוש למזומן המותאמת לכלכלת ישראל. ד"ר שאמי נעזר ביחס בין סך המזומנים שנמשכו מחשבונות העו"ש של הציבור לבין סך התשלומים עבור עסקאות שבוצעו שלא במזומן. גישה זו מאפשרת למדוד את הביקוש לאמצעי תשלום אנונימיים כנגד כל שקל ששימש לתשלום בעסקה הניתנת לאיתור. המודל נשען על ארבע הנחות מרכזיות: (א) שכְּלל העסקאות בכלכלה הנסתרת מתבססות על כסף מזומן. (ב) שרמת הצריכה הפרטית וההכנסה הפנויה משפיעות על הביקוש לכסף מזומן: ככל שהכנסת הפרט גבוהה יותר כך הוצאותיו גבוהות יותר והוא מחזיק בסכום כסף מזומן גדול יותר. (ג) ככל שנטל המס על האזרח כבד יותר, כך הוא יפנה לביצוע עסקאות בדרכים המאפשרות לחמוק מתשלום מס. (ד) שיש קשר חיובי בין פשיעה ובין הביקוש לכסף מזומן.
ירידה בחלקן של העלמות המס מתוך הכלכלה הנסתרת בישראל ועלייה משמעותית בחלקה של הפשיעה; תשלומי ההעברה תורמים להרחבת הכלכלה הנסתרת
המחקר שערך מרכז טאוב כולל לראשונה הן השפעה של סוג המס (מס ישיר, מס עקיף ותשלומי העברה) והן השפעה של הפעילות הלא חוקית על גודלה של הכלכלה הנסתרת בישראל. על פי המחקר, גודלה של הכלכלה הנסתרת ירד מ-14% ב-1996 ל-10% ב-2018, תוצאות הממוקמות בתווך בין ההערכות הקודמות שנעשו על ידי ה-OECD וחוקרים אחרים. משמעות הדבר היא כלכלה נסתרת בסך 134 מיליארד ש"ח בשנת 2018. השיעור המרבי של כלכלה נסתרת בישראל נצפה בזמן המשבר הכלכלי העולמי של 2007–2008, אז, על פי המודל ששימש את ד"ר שאמי, הוא עמד על 18% מהתמ"ג. אפשר לצפות שגם במשבר הכלכלי הנוכחי, שממדיו עדיין אינם ברורים, נראה עלייה בהיקף הכלכלה הנסתרת במשק.
לפי המחקר, בעשור האחרון חלקה של העלמת המס בכלכלה הנסתרת נמצא במגמת ירידה וב-2018 עמד על 1% מהתמ"ג בלבד. תוצאה זו נובעת מכך שמשנת 2016 החלה מגמת ירידה בסך המזומנים שנמשכו מחשבונות העו"ש של הציבור, לצד גידול בהיקף העסקאות ששילמו תמורתן שלא במזומן. מגמה זו, לצד הירידה בנטל המס שאפיינה את העשור האחרון בישראל, השתקפה בירידה חדה בחלקה של העלמת המס בכלכלה הנסתרת באותן שנים.
לפי המודל של מרכז טאוב, המס העקיף ותשלומי ההעברה למשקי בית – קצבת ילדים, דמי אבטלה ותשלומי הבטחת הכנסה – תורמים להתרחבותה של הכלכלה הנסתרת, כפי שעלה גם ממחקרים אחרים שנעשו על ישראל. הסיבה לכך היא כי גמלאות המותנות במבחן הכנסות מעודדות את הזקוקים להן להעלים הכנסה כדי להבטיח את המשך קבלתן. בנוסף, מס עקיף, כמו מע"מ, עלול לתרום לצמצום העסקאות שלא במזומן ולהעדפה לשלם במזומן.
אולם לצד הירידה בחלקה של העלמת המס עלה חלקה של הפשיעה בכלכלה הנסתרת בשני העשורים האחרונים, ובשנתיים האחרונות חלקה בכלכלה הנסתרת עומד על 90%. עלייה זו מתואמת עם העלייה בשיעור תיקי העבירות כלפי המוסר (סחר בסמים וזנות) מכלל תיקי החקירה במשטרה. שיעור זה עלה מ-5% ב-1996 ל-12% ב-2018.
חלק של הפשיעה בכלכלה נסתרת
בשנים האחרונות קובעי מדיניות בעולם מקדמים את רעיון ביטול השימוש בכסף מזומן כדי לדכא פעילות כלכלית לא מדווחת ולמנוע מהכנסות מפעילות לא חוקית לשמש לרכישת מוצרים מהמגזר הפורמלי. כך למשל, סוחר סמים יידרש להציג הכנסה רשומה כחוק כדי לרכוש מכונית. צמצום השימוש במזומן יתרום גם לצמיחה כלכלית במשק ולחיזוק הבנקים המרכזיים לנוכח זעזועים כלכליים, ויביא לשיפור ההטבות הכלכליות והחברתיות שהאזרחים יקבלו בעתיד.
ב-1 בינואר 2019 נכנס לתוקף החוק לצמצום השימוש במזומן בהתאם להמלצות ועדת לוקר (2014), שמטרתו להיאבק בכלכלה השחורה ולצמצם את ההון השחור. החוק כיום מגביל את הסכומים שאפשר לשלם במזומן – 11,000 ש"ח לבית עסק ו-50,000 ש"ח לאדם פרטי, והוגבל גם שימוש בצ'קים מוסבים ופתוחים.
בעניין זה מזהיר ד"ר לביב שאמי ממרכז טאוב כי "על אף ההשלכות החיוביות של צמצום השימוש בכסף מזומן, יישום לא נכון של המדיניות עלול לפגוע באוכלוסיות חלשות ולהעמיק את הפערים בין עשירים ועניים, שכן הגישה לחשבונות בנק אינה שווה לכולם".
לדברי ד"ר שאמי, "בדומה למשבר הכלכלי העולמי של 2007–2008, גם משבר הקורונה צפוי להשפיע על הכלכלה הנסתרת בישראל. יתרה מזו, מדיניות הריחוק החברתי שהונהגה בישראל גרמה לבלימת הפעילות העסקית בטווח המיידי, הן בכלכלה הנסתרת והן בכלכלה הפורמלית. התקציב שהוקדש לצמצום הפגיעה הכלכלית באזרחים ובמשק לשנת 2020 (135.5 מיליארד ש"ח) מחולק באמצעות מענקים שחלקם מותנים בקיומם של כמה תנאים, כמו ירידה של 25% לפחות במחזור הפעילות מתחילת המשבר עד חודש יוני 2020 בהשוואה ל-2019. תנאי זה עלול, לפחות בטווח הקצר, לעודד בעלי עסקים קטנים להעלים הכנסות כדי לעמוד בתנאי הסף, ולתרום בכך להרחבת היקף הכלכלה הנסתרת".
לצד זאת, עסקים קטנים הפועלים בכלכלה הבלתי פורמלית ומובטלים שהועסקו בכלכלה הנסתרת לא ייהנו מהמענקים כיוון שהכנסותיהם אינן מתועדות אצל הרשויות. סביר שהפגיעה הפיננסית בהם תשפיע גם על עסקים במגזר הפורמלי ותפגע בהכנסתם.
על פי הערכות ארגון העבודה הבין-לאומי, כשני מיליארד בני אדם – יותר מ-60% מכלל המועסקים בעולם – מועסקים באופן בלתי פורמלי. עובדים אלו הם חסרי זכויות ורשת ביטחון סוציאלית, ותוכניות החילוץ הכלכליות אינן מביאות אותם בחשבון, ולפיכך סביר שהם הנפגעים העיקריים מהמשבר.
"ההערכות בדבר היקפה של הכלכלה הנסתרת, ובתוכה היקף העלמות המס, חשובות על מנת לסייע לרשויות לפעול למיגור התופעה לרווחת כלל תושבי המדינה", אמר פרופ' אבי וייס, נשיא מרכז טאוב.
מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל הוא מוסד מחקר עצמאי ובלתי מפלגתי העוסק בנושאי כלכלה וחברה. המרכז מספק לקובעי המדיניות ולציבור מחקרים ונתונים בכמה מהסוגיות החשובות ביותר שישראל מתמודדת עימן בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה, שוק העבודה והמדיניות הכלכלית, כדי להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל ולשפר את רווחת כל תושבי המדינה.
