מהמנהל הציבורי לחברות עסקיות - האם מעבר של עובדי ציבור לחברות עסקיות משפר תוצאות החברות?

צמד מחקרים בסוגיית קשרי חברות עסקיות למינהל הציבורי בישראל

 

 
Image by Werner Heiber from PixabayImage by Werner Heiber from Pixabay
 

מורן שקד
LinkedinFacebookTwitter Whatsapp
10/01/2022

הספרות הכלכלית והשיח הציבורי עוסקים רבות בנושא המעברים של עובדי מינהל ציבורי לחברות מהמגזר הפרטי. צמד העבודות שמתפרסמות בוחן לראשונה תופעה זו בישראל. ממצאי המחקר אמנם אינם מספקים תימוכין לעמדה נורמטיבית כזו או אחרת כלפי המעברים, אולם הם עשויים לתרום לשיח בנושא ומהווים בסיס למחקרים נוספים בתחום. 

לפי ממצאי המחקרים, 60 אחוז מהחברות הציבוריות בישראל בשנים 2007-2015 העסיקו לפחות עובד אחד לשעבר במינהל הציבורי, ו-8 אחוז מחברי מועצת המנהלים וההנהלה הבכירה הם בעלי עבר במינהל הציבורי.

הניתוח מראה כי ככל שהחברה גדולה יותר וככל שרמת הרגולציה והפיקוח המושתים על חברה גבוהה יותר, עולה ההסתברות שחברה תשכור את שירותיו של עובד מהמינהל הציבורי. עוד עולה כי חברות נוטות לשכור את שירותיו של עובד מינהל ציבורי בעל ניסיון באחד מהגופים המאסדרים או המפקחים של הענף בה פועלת החברה. 

הניתוח מעלה כי מינוי של עובד לשעבר במינהל הציבורי משפיע באופן חיובי על שווי השוק של החברה. ההשפעה קיימת גם בעת מינוי של עובד לשעבר מדרג לא בכיר, ולא נמצאה השפעה עודפת למינוי של עובד לשעבר שהיה בדרגה בכירה. לעומת זאת, מרווחי האשראי מצטמצמים רק בעקבות מינוי של עובד לשעבר במינהל הציבורי שהיה בעל תפקיד בכיר, בעוד למינוי של עובד לשעבר שהיה בדרג לא בכיר לא נמצאה השפעה.

עוצמת ההשפעה הן על שווי השוק והן על מרווחי האשראי יורדת ככל שכמות העובדים לשעבר במינהל הציבורי המועסקים בהנהלת החברה בעת המינוי עולה. כמו כן, עוצמת ההשפעה יורדת ככל שהזמן שעבר מאז עזב העובד לשעבר במינהל הציבורי את המינהל הציבורי גדול יותר.

מבחינת השפעה על שווי שוק ומרווחי אג"ח, מהניתוח עולה כי לא נמצאה השפעה עודפת למינוי של עובדים בעלי ניסיון ספציפי בתחומי העיסוק של החברה, ובפרט לא נמצאה השפעה למינוי של עובד לשעבר עם ניסיון באחד הגופים המאסדרים או המפקחים של החברה. 

צמד מחקרים שערך ד"ר נועם מיכלסון מחטיבת המחקר עוסקים בסוגיית הקשרים של חברות עסקיות למינהל הציבורי בישראל, ובמעבר של עובדים מהמגזר הציבורי אל המגזר העסקי.

הספרות הכלכלית מצביעה על יתרונות הגלומים ביצירת קשר של חברה עסקית למינהל הציבורי במדינה. אחת הדרכים ליצירת קשר כזה היא על ידי העסקה של עובד לשעבר מהמינהל הציבורי, בין אם זה מהשירות הציבורי בכללותו ובין אם מדובר בנבחר ציבור. עובדים אלו, לרוב, מתמצאים בנבכי המינהל הציבורי, מכירים את דרכי פעולתו ומחזיקים ברשת קשרים עם שותפים לעבודה לשעבר. ניסיונם הייחודי עשוי לסייע לחברה בקבלת החלטות עסקיות יעילות יותר ובכך להשיא ערך לחברה. 

מעברים בין המינהל הציבורי למגזר העסקי, הם נושא לדיון ציבורי רחב בארץ ובעולם ולעיסוק של ועדות וגופי ביקורת שונים מתוך המינהל הציבורי עצמו ומחוצה לו. מחד, מעברים כאלו עלולים – אם כי לא בהכרח – להביא למתן יתרון לא הוגן לחברות המעסיקות את אלו שעברו אליהן מהמינהל הציבורי, זאת  על ידי כך שהידע והקשרים שצבר עובד המינהל הציבורי לשעבר יתועלו להשגת קשר טוב יותר מול גופי האכיפה, השפעה על רגולציות ותקנות שעלולות לפגוע בעסקי החברה, שימוש במידע פנים אודות רגולציות עתידיות או מצבן של החברות המתחרות ועוד, וזאת על חשבון טובת הציבור. בנוסף, אפשרויות העסקה עתידיות של עובד המינהל הציבורי בחברות המושפעות מהחלטותיו עלולות להשפיע על פעולותיו והחלטותיו על מנת שלא לפגוע בסיכויי העסקתו בהמשך. במידה וחששות אלה אכן מתקיימים, מעברים מהמינהל הציבורי למגזר העסקי פוגעים בטובת הציבור ועלולים לשחוק את אמון הציבור במערכות השלטון.

מאידך, מניעת מעברים כאלה עלולה גם היא לפגוע בטובת הציבור. מינהל ציבורי איכותי הוא אינטרס ציבורי ראשון במעלה. מעבר לפגיעה בחופש העיסוק, קיים חשש שכוח אדם איכותי לא יהיה מעוניין להצטרף למינהל הציבורי מחשש לפגיעה באפשרויות העסקה עתידיות. כך למשל, כיום, עובדי המינהל הציבורי בישראל הם בעלי השכלה אקדמית רבה יותר מאשר עמיתיהם במגזר הפרטי.  במידה ואפשרויות העסקה עתידיות יצומצמו, תישחק איכות כוח האדם במינהל הציבורי מה שיפגע באינטרס הציבורי בכללותו. במידה והמדינה תרצה לשמור על כוח אדם איכותי, היא תצטרך להעלות את השכר באופן משמעותי על מנת למשוך ולשמור עובדים איכותיים, כך שבסיכומו של דבר מניעת המעברים עלולה להוביל לעלות אשר גבוהה מהתועלת. 

על אף שחסרות הערכות כמותית מבוססות לעלות של המעברים, לתועלת שבהם ולעלות של מניעתם, מחוקקים בארץ ובעולם קבעו מנגנונים שנועדו לאזן בין השיקולים השונים, כאשר המקובל שבהם הוא תקופת צינון בין סיום העבודה במינהל הציבורי לעבודה במגזר העסקי. מטרת החוק היא לאזן בין חופש העיסוק ולבין פגיעה אפשרית בטוהר המידות.

על אף שנושא המעברים מהמינהל הציבורי למגזר העסקי נמצא בדיון ציבורי שנים רבות, עד כה לא נערך מיפוי מפורט להיקף התופעה בישראל והדיון התבסס בעיקר על אנקדוטות. עבודה זו ממפה לראשונה קשרים של חברות עסקיות בעלות מניות סחירות ("חברות ציבוריות") בישראל למינהל הציבורי בשנים 2007-2015, בעזרת בסיס נתונים ייחודי ונרחב שנבנה לצורך העבודה. בסיס הנתונים כולל את כל חברי מועצת המנהלים (דירקטוריון) וההנהלה הבכירה של החברות, וקיים בו זיהוי של אותם מנהלים להם עבר במינהל הציבורי, קרי מנהלים שעבדו בשירות הציבורי (משרדי ממשלה, רשויות סטטוטריות, גופי ביטחון ועוד) או שהיו נבחר ציבור (שרים, חברי כנסת ונבחרי השלטון המקומי). בכך ניתן לזהות את אותן חברות ציבוריות אשר מקושרות למינהל הציבורי דרך העסקת איש או אשת מינהל ציבורי לשעבר, ובעזרת חיבור למאפיינים עסקיים ופיננסיים של החברות, לאפיין את המעברים בין המינהל הציבורי למגזר הפרטי. המקורות לנתונים הם הדיווחים התקופתיים והשנתיים של החברות הציבוריות לבורסה לניירות ערך, שכוללים גם את רשימת חברי הדירקטוריון וההנהלה הבכירה והנסיון הקודם שלהם. להשלמת התמונה נערך גם חיפוש מקיף במקורות מינהליים וציבוריים אודות הנסיון התעסוקתי של בכירי החברה, ובפרט אם יש להם נסיון במינהל הציבורי. יש לציין שעבודה זו לא עוסקת במעבר עובדים בכיוון ההפוך, דהיינו מהמגזר הפרטי אל הציבורי.

בין היתר, ייחודו של בסיס הנתונים הוא בזיהוי גם של מנהלים שלאו דווקא היו בעמדות בכירות במינהל הציבורי. כך מתאפשר זיהוי קישוריות דרך העסקת עובד מינהל ציבורי שלא היה בדרגה בכירה, מה שמרחיב את הגדרת הקישוריות ומאפשר לבחון את השלכותיה. הספרות האקדמית הקיימת בנושא – ולרוב גם הדיון הציבורי – מתרכזת בהעסקה של עובדים לשעבר במינהל הציבורי שהיו בעמדות בכירות. בשל מגבלות נתונים, קישוריות דרך העסקת עובדים לשעבר במינהל הציבורי מדרגים נמוכים יותר לרוב אינם מזוהה אולם עשויה להיות לה חשיבות במידה לא פחותה מזו של עובדים מדרגים בכירים, שכן גם דרגי עבודה צוברים הון אנושי ייחודי בעת שירותם במינהל הציבורי. בסיס הנתונים הקיים מאפשר ניתוח של מאפייני ההתאמה בין עובדי המינהל הציבורי לשעבר והנסיון שלהם לחברות שממנות אותן להנהלה הבכירה.

הניתוח מראה ש-60 אחוז מהחברות הציבוריות בישראל בתקופה הנסקרת מעסיקות עובד ציבור לשעבר וש-8 אחוז מכלל המנהלים הבכירים וחברי מועצת המנהלים הם בעלי עבר במינהל הציבורי. ניתוח ההתאמה בין עובדי מינהל ציבורי לשעבר לחברות ציבוריות מעלה דפוסי מעברים התלויים בניסיון התעסוקתי של עובד המינהל הציבורי וסוג הפעילות העסקית של החברה הציבורית. בפרט, מהניתוח עולה כי חברות נוטות לשכור את שירותיו של עובד מינהל ציבורי בעל ניסיון באחד מהגופים המאסדרים או המפקחים של הענף בה פועלת החברה. 

מאפיין חשוב נוסף של חברות ששוכרות עובד לשעבר במינהל הציבורי הוא מידת הרגולציה והפיקוח המושתים על חברה. על מנת למדוד זאת, הפיק החוקר מדד לנטל הרגולציה והפיקוח המושתים על כל ענף  ע"י זיהוי כל היחידות הממשלתיות אשר מפקחות וקובעות רגולציה לכל ענף כלכלי ואת היקף התקציב שניתן לכל יחידה כזו. לאחר מכן, סך התשומות הממשלתיות חולקו במספר העסקים  בכל ענף כלכלי במשק והמנה מייצגת את רמת המדד. הניתוח מראה כי ככל שהרמה של מדד זה גבוהה יותר, ההסתברות שחברה תשכור את שירותיו של עובד מינהל ציבורי גבוהה יותר. עוד נמצא, כי בדומה למדינות אחרות, ככל שהחברה גדולה יותר (במונחי שווי השוק של מניותיה), ההסתברות לכך שהיא תשכור עובד לשעבר במינהל הציבורי עולה.

בנוסף, החוקר מנתח את רשת הדירקטורים בחברות הציבוריות בישראל ומוצא שעובדי המינהל הציבורי לשעבר נמצאים במקומות מרכזיים יותר ברשת, אולם ככל שהזמן שעבר מאז עזבו את המינהל הציבורי גדול יותר, המרכזיות שלהם ברשת הדירקטורים הולכת וקטנה. 

הנתונים והממצאים בעבודה זו מהווים בסיס לעבודה השנייה בנושא, בה בוחן החוקר אם שכירת שירותיו של עובד מינהל ציבורי לשעבר אכן משתלמת לחברה. לשם כך נבחנות ההשפעות של מינויי עובדים ומנהלים מהמינהל ציבורי לשעבר להנהלה בכירה או מועצת מנהלים של חברות עסקיות בעלות מניות סחירות ("חברות ציבוריות") בשנים 2007-2015 בישראל, על שווי השוק של החברה ועל מרווחי האשראי של איגרות הסחירות של החברה (במידה וישנן) סביב מועד המינוי. 

הניתוח מעלה כי מינוי של עובד לשעבר במינהל הציבורי משפיע באופן חיובי על שווי השוק של החברה: בעקבות מינוי נצפית תשואה עודפת של בין 0.75 ל-1 אחוז במניית החברה. ההשפעה קיימת גם בעת מינוי של עובד לשעבר מדרג לא בכיר, ולא נמצאה השפעה עודפת למינוי של עובד לשעבר שהיה בדרג בכיר. לעומת זאת, מרווחי האשראי מצטמצמים רק בעקבות מינוי של עובד לשעבר במינהל הציבורי שהיה בדרג בכיר, בעוד למינוי של עובד לשעבר שהיה בדרג לא בכיר לא נמצאה השפעה. עוד נמצא כי עוצמת ההשפעה הן על שווי השוק והן על מרווחי האשראי תלויה בשני מאפיינים חשובים: האחד, כמות העובדים לשעבר במינהל הציבורי המועסקים בהנהלת החברה בעת המינוי – ככל שמספרם גבוה יותר, השפעתו של עובד המינהל הציבורי לשעבר שמונה חלשה יותר; המאפיין השני הוא הזמן שעבר מאז עזב העובד לשעבר במינהל הציבורי את המינהל הציבורי – ככל שהזמן רב יותר, ההשפעה חלשה יותר. 

בסיס הנתונים העשיר מאפשר בדיקה אם ההשפעות שונות כתלות בנסיון הספציפי שרכש העובד לשעבר במינהל הציבורי. הניתוח מראה כי ככלל תלות כזו אינה קיימת, ובפרט אין השפעה עודפת למינוי של עובד עם נסיון באחד מהגופים המאסדרים או המפקחים של החברה. כמו כן, אין השפעה עודפת למינוי של עובד אשר צבר נסיון במינהל הציבורי בתחום הרלבנטי לעיסוק החברה. 

שילוב הממצאים לעיל עשוי להצביע על כך שההון האנושי הייחודי של עובד לשעבר במינהל הציבורי טמון בעצם היכרותו עם המינהל הציבורי ועובדיו. הירידה בעוצמת ההשפעה כתלות במספר השנים שעברו מעידה על כך שלא מדובר במיומנות אישית או באיכות העובד לשעבר במינהל הציבורי, אלא באיזשהו הון אנושי ייחודי שהרלבנטיות שלו, ומכאן גם הערך שלו, נשחק ככל שעובר הזמן. גם חוסר ההשפעה של הרלבנטיות של הניסיון שצבר העובד לשעבר במינהל הציבורי לפעילות החברה המעסיקה מעידה על כך שההון האנושי הוא כללי יותר וקשור, ככל הנראה, לעצם ההיכרות עם המינהל הציבורי ועובדיו. 

ישנה חשיבות גדולה בקיומו של מינהל ציבורי איכותי, ואפשרויות תעסוקה עתידיות מגוונות מאפשרות גיוס כוח אדם איכותי. אולם המעברים בין המינהל הציבורי למגזר הפרטי עשויים לפגוע באמון הציבור ולשחוק אותו, ועל כן קבע המחוקק מגבלות על מעברים אלו. ממצאי שתי העבודות אינם מספקים תימוכין לעמדה נורמטיבית כזו או אחרת כלפי המעברים, אולם הם מספקים בסיס עובדתי ומספרי להיקפי התופעה והשפעותיה. ראוי שהמנגנונים הקיימים שנועדו לאזן בין האינטרסים השונים ייאכפו ביתר שאת, ובפרט בנוגע לתקופות צינון.  בהקשר זה, ועדות לקיצור תקופות צינון עשויות למצוא עניין בממצאי המחקר שמצביעים על ההון האנושי הייחודי לעובדי מינהל ציבורי, שאינו בהכרח תלוי ברלבנטיות הישירה של הניסיון של עובדים אלה לעסקי החברה המעסיקה. יתר על כן, בסיס הנתונים והממצאים עשויים לתרום לשיח הציבורי הנמשך בנושא המעברים בין המינהל הציבורי לחברות עסקיות בישראל, ולעודד מחקר נוסף בנושא.