לאה פסרמן בראיון בלעדי : "האכיפה המנהלית דווקא היטיבה את מצבם של יועצי ההשקעות"

ספרי לי בכמה משפטים על הרקע המקצועי שלך

אני ד"ר למשפטים, מתמחה בדיני תאגידים וניירות ערך. בעבר עבדתי במחלקות שוק ההון של יגאל ארנון ושות' ומ. זליגמן ושות'. אני חברת סגל הפקולטה למשפטים בקריה האקדמית אונו ומלמדת כמרצה מן החוץ באוניברסיטת תל-אביב, באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת בר אילן.
הספר שלי "דיני ניירות ערך – חובת הגילוי" הינו ספר מוביל בתחום דיני ני"ע, אשר זכה לציטוטים בפסיקת בית המשפט העליון.

שימשתי חברת מליאת רשות ניירות ערך, בתוקף תפקידי זה הייתי מעורבת בין היתר, בחקיקה הנוגעת ליעוץ השקעות וניהול תיקי השקעות וכן לקרנות נאמנות. הייתי חברת ועדת עיצומים וקנסות ברשות ניירות ערך, הועדה אשר דנה בהפרות של חוק הייעוץ וחוק השקעות משותפות בנאמנות.
לאחרונה התמניתי לחברה בוועדת אכיפה מנהלית.

בשוק ההון הישראלי ישנם כיום 5 סוגי שונים של רישיונות – רישיון יועץ השקעות, רישיון משווק השקעות, רישיון מנהל תיקי השקעות, רישיון יועץ פנסיוני, ורישיון משווק פנסיוני. האם לטעמך יש צורך בכל כך הרבה סוגים של רישיונות?

יש הבדל בין סוגי השירותים המוענקים על ידי בעלי הרישיונות השונים. הבדלים אלו עשויים להצדיק רישוי שונה. את עולם ההשקעות המקצועי ניתן לחלק לשני עולמות מקבילים. עולם ההשקעה לטווח קצר/בינוני שבו ההשקעות הן בניירות ערך ובמכשירים פיננסיים שונים, עולם ההשקעה לטווח ארוך שבו ההשקעה היא רכישת קופת גמל, קרן פנסיה או ביטוח מנהלים. כדי לנהל השקעות לטווח ארוך, יש צורך, בנוסף לידע בניהול השקעות, גם ידע בביטוח. משום כך, יש הגיון רב בדרישות רישוי שונות לשני העולמות. למעשה היועצים/משווקים הפנסיונים נדרשים לעבור אותם מבחנים של רשות ניירות ערך שנדרשים לעבור יועצי/משווקי השקעות, ובנוסף לכך הם נדרשים לעבור מבחנים בנושאי ביטוח הנערכים על ידי אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר.

יש גם מקום להבחין בין הרישיונות השונים הנדרשים בכל אחד מהעולמות הללו. יועץ השקעות ממליץ ללקוח, אך ההחלטה הסופית היא של הלקוח. מנהל תיקי השקעות מבצע בתיק הלקוח פעולות לפי שיקול דעתו ועל כן יש מקום לדרוש ממנו תנאים מחמירים יותר מאשר מיועץ השקעות, תנאים אלו כוללים דרישות להון עצמי, ביטוח וכו'. משווק השקעות דומה ליועץ בכך שאף הוא רק מייעץ, וההחלטה הסופית בידי הלקוח, אלא שמשווק השקעות הינו מי שמוכר מוצרים שיש לו זיקה אליהם, היינו – נגוע בניגודי אינטרסים ועל כן ראוי שאף הוא יזכה לרישוי מיוחד.

הבדל דומה קיים גם בין יועץ פנסיוני למשווק פנסיוני- בניגוד ליועץ פנסיוני, האמור להיות נטול פניות, המשווק הפנסיוני מוכר מוצר שיש לו אינטרס בו ולכן ראוי לרישוי נפרד. המבחנים לקבל רישיון יועץ /משווק זהים. השם השונה של הרישיון נועד להבליט ללקוח כי משווק השקעות אינו יועץ אובייקטיבי.

האם גם במקומות אחרים בעולם נדרשים כל כך הרבה רישיונות?

בוודאי. די להקליד בגוגל "איזה רישיון צריך ליועץ השקעות בארה"ב?" כדי לקבל רשימה של אינספור רישיונות שונים - ; Chartered Financial Analyst (CFA) Chartered Investment Counselor (CIC) ; Chartered Financial Consultant (ChFC) ; Certified Financial Planner (CFP) ; Personal Financial Specialist (PFS) ועוד.

בארה"ב, קיים רישוי הן במישור המדינתי והן במישור הפדרלי. מעבר לכך, גם אנליסטים טעונים רישוי. בישראל, חוק הייעוץ לא חל כיום על אנליסטים, אך בימים אלו אושרה הצעת חוק הייעוץ הכללי כמתואר להלן, שתקבע כללים גם לגביהם.

בארה"ב, גוף רגולטורי המקיים את מבחני ההסמכה לקבלת הרישיונות השונים הוא FINRA (financial industry regulatory Authority) וקיימים בו אינסוף מבחנים שונים (כגון: Series 7 General Securities Representative Qualification, Series 63 Uniform Securities Agent State Law Examination, Series 65 & 66 Uniform Investment Adviser Law and State Law Examinations.).

באנגליה, בעקבות המשבר הכלכלי, רשות ניירות הערך האנגלית, ה – FSA (Financial Services Authority), יצאה ברפורמה בשם The Retail Distribution Review אשר תכנס לתוקף החל מסוף שנת 2012. רפורמה זו החמירה את הדרישות החלות על הפעילים בשוק ההון. כך למשל, הוקשחו המבחנים שאותם נדרשים לעבור מועמדים לקבלת רישיונות יועצי השקעות, נקבע כי יועצי ההשקעות יסווגו ליועצים "עצמאיים" (independent) אשר רשאים להעניק יעוץ בכל תחומי ההשקעות, וליועצים מוגבלים ((restricted אשר רשאים להעניק יעוץ רק בתחומים מוגבלים שלהם הוכשרו כגון יעוץ פנסיוני, יעוץ לגבי מוצרים פיננסיים מסוימים בלבד וכו'.

במסגרת הרפורמה נקבע כי היועצים ידרשו להשתתף בתוכניות הכשרה ועדכון מקצועיות בהיקף מינימלי של 35 שעות אקדמאיות בשנה, נקבע כי כל יועצי ההשקעות צריכים לחתום על קוד אתי וצריכים להחזיק Statement of Professional Standing, היינו – אישור על עמידה בדרישות מקצועיות שיינתן על ידי גופים שיוסמכו לכך. הרפורמה הגדילה גם את דרישות ההון העצמי לחברות בעלות רישיון. ההערכות הן כי ה - RDR יביא לפרישה מתעשיית שוק ההון, של רבים אשר לא יוכלו לעמוד בתנאים החדשים.

גם באיחוד האירופי היו לאחרונה רפורמות מקיפות בשוק ההון. בשנת 2011 הוקמו באיחוד מספר רשויות פיקוח חדשות – European Supervisory Authorities (ESAs) כדלקמן: The European Banking Authority (רשות בנקים אירופית); The European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) (הרשות האירופית לביטוח ולפנסיה); European Securities and Markets Authority (ESMA) (רשות ניירות ערך אירופית). הרשויות הללו יקבעו כללים כלל אירופאים חדשים אשר יצטרכו להיות מיושמים על ידי כל חברות האיחוד.

האם אצלנו צפויות רפורמות נוספות?

ב – 30 במאי האחרון אושר בוועדת כספים של הכנסת תיקון לחוק הייעוץ המכונה " חוק הייעוץ הכללי". חוק הייעוץ במתכונתו הנוכחית אינו מבחין בין ייעוץ אישי ללקוח מסוים לבין ייעוץ כללי הניתן לציבור הרחב, ולכן הוראות מסוימות הוחלו גם על ייעוץ כללי למרות חוסר התאמתן (למשל – חובה להתקשר בהסכם או חובה לבחון את צרכי הלקוח). חוק הייעוץ הכללי יעסוק בייעוץ השקעות כללי (אנליזות וכו'), ואיסור הטעייה בפעולות ייעוץ.

החוק יפטור יעוץ כללי מחובת רישוי, אך יקבע חובות גילוי (כגון חובה להדגיש כי לא מדובר בייעוץ המתחשב בצרכי הלקוח).

חידוש מתוכנן בחוק הייעוץ הכללי הוא הסמכה לקבוע תקנות בעניינים נוספים שאינם מוסדרים כיום, כגון תנאי כשירות לאנליסטים. כפי שכבר אמרתי קודם, זהו חידוש בישראל, אך לא בעולם, שכן במקומות אחרים, גם אנליסטים טעונים רישוי.
 
לאחרונה נחקק בישראל חוק אכיפה מנהלית לפי חוקי ניירות ערך – האם בכך אנחנו, בישראל, חלוצים?

צר לי לאכזב אותך, אך גם כאן לא המצאנו את הגלגל. קיום הליכי אכיפה מנהלית בתחום דיני ניירות הערך הוא שכיח ומוכר במדינות רבות בעולם. בארה"ב, למשל, עבירות והפרות בתחום דיני ניירות הערך נחקרות על ידי אנשי רשות ניירות הערך האמריקנית, ה – SEC. עם תום החקירה מחליטים אנשי הסגל אם לפתוח בהליך אכיפה מנהלי או בהליך אכיפה אזרחי בבית משפט. ההליך המנהלי מיועד בעקר לגופים מפוקחים כגון מתווכים פיננסים, אך נעשה בו שימוש גם נגד בעלי מקצוע כגון עורכי דין, רואי חשבון ויועצים למיניהם, שאינם מפוקחים במישרין על ידי ה – SEC. הליכי האכיפה המנהליים מתנהלים בפני ה – SEC עצמה, או בפני שופט מנהלי (Administrative Law Judge), שהוא עובד ה – SEC.

באנגליה, האכיפה המנהלית מתבצעת על ידי ועדה מיוחדת, Regulatory Decisions Committee (RDC), ועדה אשר הוקמה על ידי ה – FAS וחבריה כפופים לה.

למעט בשוק ההון, יש בישראל תחומים נוספים שבהם ישנה אכיפה מנהלית?

האכיפה המנהלית בתחום דיני ניירות ערך הייתה סנונית ראשונה. אחרי חוק אכיפה מנהלית בדיני ניירות ערך, שנחקק בינואר 2011, נחקק באוגוסט 2011, חוק הגברת האכיפה בשוק ההון (תיקוני אכיפה), התשע"א – 2011 אשר הרחיב את סמכויות הפיקוח אשר היו למפקח על שוק ההון, והעניק לו סמכויות אכיפה מנהליות דומות לאלו אשר הוענקו לרשות ניירות ערך. במאי 2012 תוקן חוק ההגבלים העסקיים והוסף פרק שעניינו אכיפה מנהלית גם לחוק זה.

יועצי ההשקעות מאוד מודאגים מהאכיפה המנהלית, האם לדעתך יש אכן מקום לדאגה ?

אני חושבת שלא כצעקתה. יש גם יתרונות רבים לחוק, ובמקרים רבים, במיוחד לגבי יועצי השקעות, יתכן כי התוצאה תהיה דווקא הקלה לעומת הדין שהיה קיים לפני כן.

• לאכיפה המנהלית לא נלווה הקלון החברתי הכרוך בהרשעה פלילית, ואין היא כרוכה ברישום פלילי;

• אחת הסיבות לחקיקת האכיפה המנהלית היא הרצון של רשות ניירות ערך לייעל את הליכי האכיפה, שכן ההליך המנהלי זריז יותר מההליך הפלילי. מאחר שכך, יש להניח כי לעתים, רשות ניירות ערך שמטרתה להביא לידי הפסקת המעשה הפסול במהירות האפשרית, תבחר בהליך מנהלי, גם במקום שבו ניתן להצדיק אכיפה פלילית.

• עובדת היות ההליך המנהלי הליך מהיר, מונע גם עיוני דין של המפרים

• פסק דין פלילי המרשיע נאשם מהווה ראיה לכאורה בתביעה אזרחית, דבר המקל על נפגעים להגיש תביעה אזרחית. אין עדיין פסיקה הדנה בשאלה אם החלטה מנהלית מהווה ראיה כאמור.
- חוק הייעוץ כלל מאז חקיקתו בשנת 1995 אכיפה משמעתית על ידי ועדת משמעת. ישנם מקרים שבהם האכיפה המנהלית מקלה לעומת האכיפה המשמעתית. כך למשל, במסגרת הליך משמעתי, ניתן להטיל על מפרים של סעיף 11 לחוק הייעוץ (חובת אמון), סעיף 12( אי התאמה לצרכי לקוח), סעיף 14(גילוי נאות), סעיף 15(חובת אמון) סנקציות חמורות יחסית, הכוללות, בין היתר, קנס של עד 75,000 ₪, התליית רישיון עד שנתיים, ביטול רישיון ופסילה מלקבל רישיון עד 10 שנים. במסגרת האכיפה המנהלית, הסנקציות המוטלות על יחיד פחות חמורות. קנס של עד 25,000 ₪ בלבד ואפשרות התליית רישיון מעבר לשנה מותנית באישור בימ"ש.

- חוק הייעוץ כלל מיום חקיקתו הוראה מפורשת האוסרת תשלום קנס שקיבל עובד על ידי המעביד, כך שבאופן מעשי, גם בהפרות משמעתיות, יחידים המועסקים על ידי תאגיד לא יכלו לקבל שיפוי, כך שאיסור השיפוי הקבוע באכיפה המנהלית לא הרע את מצבם.

להערכתי, רשות ניירות ערך מתכוונת להשתמש בכלי האכיפה המנהלית במתינות, מרבית ההפרות "הטכניות" תמשכנה להיות נדונות במסגרת ועדת קנסות ועיצומים של רשות ניירות ערך, לאכיפה המנהלית יועברו הפרות משמעותיות ומורכבות יותר.