מחקר בנק ישראל » להחזיר את תוכנית הגריטה של מכוניות ישנות

מתוך סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים (139) שתפורסם בקרוב, בנק ישראל מפרסם מחקר על שוק הגריטה בישראל:

גריטה מוקדמת של מכוניות בישראל – לקחים והמלצות

• מכוניות נוסעים ישנות (מכוניות שיוצרו לפני 1994) מזהמות הרבה יותר ובטוחות פחות ממכוניות חדשות יותר.
• לכן יש תועלת כלכלית ברורה בהורדתן מהכביש באמצעות תכנית לגריטה מוקדמת.
• דגמי מכוניות הנוסעים הופכים לבטוחים יותר לנוסעים ואף להולכי רגל, ותהליך זה צפוי להתעצם בשנים הקרובות. הדבר יגדיל את הכדאיות הכלכלית הגלומה בגריטתן של מכוניות נוסעים ישנות ובטוחות פחות.

תקציר
מכוניות ישנות גורמות לזיהום רב יחסית למכוניות חדשות יותר, ולכן לפגיעה משמעותית בבריאות האוכלוסייה. יתר על כן, מכוניות ישנות מסוכנות יותר מחדשות משום שרמת הבטיחות של דגמי כלי הרכב משתפרת במשך הזמן. לכן לעתים כדאי למדינה להפעיל תכנית לגריטה מוקדמת – כלומר לרכוש מתושביה מכוניות ישנות, להשבית אותן, וכך למנוע את הנזקים הנזכרים. 

מדינת ישראל הפעילה תכנית גריטה בין 2010 ל-2013: נגרטו 28 אלף מכוניות ישנות (בנות 20 שנה ויותר), ובעלי המכוניות קיבלו בתמורה מענק של 3,000 ש"ח. את התכנית הפעילו המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה. 
כאשר אושרה התכנית חושבו אומדן לתועלת הכלכלית הנובעת מהפחתת הזיהום (כ-3,300 ש"ח לכל שנה של הקדמת הגריטה לכלי רכב שיוצר עד שנת 1994) ואומדן לתועלת הנובעת מהשיפור בבטיחות הנלווה להצערת המכוניות. סקירה זו מאמצת את האומדן הראשון ומציגה חישוב מחודש של האומדן השני. 

ניתוח נתוני התאונות מעלה כי חומרת הפגיעה בתאונות דרכים גבוהה יותר בכלי הרכב הישנים: ההסתברות להיהרג מעט יותר מכפולה, וההסתברות להיפצע קשה גבוהה בכשליש. העלות של תאונות למשק עולה עם חומרת הפגיעה, והיא מורכבת מהעלויות הישירות של טיפול רפואי ואובדן ימי עבודה (גם של קרובי משפחה) ומההפסד הצפוי בגין הרוגים. כאשר כופלים עלויות אלו בחומרת הפגיעה לפי גיל המכונית, ובהסתברות לכך שמכונית תהיה מעורבת בתאונת דרכים, מתקבל אומדן עלות של כ-1,000 ש"ח לשנה למכונית ישנה, והוא גבוה בהרבה מהאומדן שנעשה בעבר. 

סך העלויות החיצוניות (זיהום ותאונות) של החזקת מכוניות נוסעים ישנות גבוה בהרבה ממחיר השוק של מכוניות אלה – כ-3,000 ש"ח. מתקבל כאן, על כן, נימוק כבד משקל בעד חידוש התכנית לגריטה מוקדמת של מכוניות ישנות. 

אם תכנית הגריטה תחודש בעתיד, כדאי לשקול להנהיג אותה במבנה מדורג – כלומר להגדיל את המענק הכספי מחודש לחודש (או מרבעון לרבעון) בתקציב נתון – משום שהדבר יאפשר "לנקות" את השוק ממכוניות ישנות באופן יעיל יותר:  לחלק מבעליהן של המכוניות הישנות ישתלם לגרוט אותן תמורת סכום קטן יחסית (למשל פחות מ-3,000 ש"ח, הסכום שניתן בשנים 2012—2013). מאחר שהתקציב לתכנית מוגבל ודחייה כרוכה בסיכון להחמיץ את ההזדמנות לגרוט את המכונית, הם יזדרזו לנצל את התכנית בחודשים הראשונים.  
בטיחותם של דגמים חדשים של כלי רכב עולה בהתמדה. מבחינה בטיחותית אפוא התועלת המשקית מתכניות לגריטה מוקדמת צפויה להתמיד ולהפוך לרלוונטית ולחשובה משהייתה.

1.    רקע
בין 2010 ל-2013 נגרטו בישראל, כלומר הוסרו מהכביש, 28 אלף מכוניות נוסעים ישנות במסגרת תכנית שהפעילו המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה . ב-2013 הופעלה התכנית ליום אחד בלבד , ובשנים שלאחר מכן היא לא חודשה. סקירה זו מנתחת את התועלת הכלכלית שתנבע מחידושה.
התכנית לגריטה מוקדמת התבססה על שני שיקולים. ראשית, מכוניות ישנות גורמות לזיהום רב יחסית ולכן לפגיעה משמעותית יחסית בבריאות האוכלוסייה. שנית, מכוניות ישנות מסוכנות יותר מחדשות משום שרמת הבטיחות של דגמי כלי הרכב משתפרת במשך הזמן. לכן נראה שמבחינה כלכלית כדאי למדינה לרכוש מתושביה מכוניות ישנות, להשבית אותן, ולמנוע את הנזקים הנזכרים. אמנם אפשר לפעול לחלופין גם באמצעות העלאת האגרות והמסים המוטלים על מכוניות ישנות, אולם דרך פעולה זו כרוכה בחקיקה רטרואקטיבית והיא גם עלולה לפגוע ביכולתן של האוכלוסיות החלשות להתנייד, היות שכלי הרכב הישנים נמצאים לרוב בבעלותן.

מדינות רבות יישמו תכניות לגריטה יזומה של מכוניות ישנות . לעתים המוטיבציה לתכנית סביבתית (רצון להפחית את מספר כלי הרכב הישנים והמזהמים ); לעתים היא כלכלית או פוליטית – רצון לתמוך בתעשיות רכב שנקלעו לקשיים ולהאיץ את הפעילות הכלכלית במשק; ולעתים היא משלבת את שני השיקולים. משקים החלו להנהיג את התכניות בשנת 2009, כחלק מההתמודדות עם המשבר העולמי: תעשיית הרכב נפגעה מהמשבר, והתכניות נועדו לתמוך בה וליצור תמריצים כלכליים לחידוש ציי הרכב. תכנית אופיינית באירופה כללה גריטה של כלי רכב בני 10 שנים לפחות, תמורת שובר בערך (ממוצע) של 1,500 אירו לרכישת רכב חדש . העלות הכוללת לממשלות האירופיות עמדה על 7.9 מיליארדי אירו, לפני עלויות האדמיניסטרציה. 
במבחן התוצאה ניכר כי התכניות היו אפקטיביות ביותר הן בתמיכה בתעשייה והן בחידוש המכוניות . גריטת המכוניות הישנות גם הפחיתה בכ-5.8% את כמות הגזים הנפלטים מכלי הרכב באירופה, ושיעור זה גבוה פי 4 לערך מהירידה השנתית הממוצעת בשנים 2000—2008 . לבסוף, התכניות תרמו רבות לשיפור רמתה הממוצעת של בטיחות המכוניות באירופה: הן הובילו ישירות לכך שבשנת 2009 הואץ הגידול בחלקן של מכוניות בעלות כריות אוויר ומערכות בטיחות מתקדמות במלאי הרכבים באירופה.

***
הסעיף הבא של סקירה זו מתייחס בקצרה להערכות ששימשו את המשרד להגנת הסביבה ואת משרד התחבורה כדי להכין את תכנית הגריטה בישראל . אנו מאמצים את האומדנים שנעשו במסגרתן לגבי התועלת הנובעת מהפחתת הזיהום. אולם באשר להערכות שהמשק מפיק רק מעט מאוד תועלת כלכלית מהשיפור הנלווה בבטיחות, החישוב המחודש המוצג בסעיף 3 מעלה תוצאה שונה. זוהי תוצאה חשובה, שכן התועלת המשקית של תכנית הגריטה נובעת כאמור משילוב של צמצום הזיהום ושל השיפור בבטיחות הנסיעה בכלי הרכב, אך בשעה שהתועלת השולית מצמצום הזיהום פוחתת במשך הזמן, התועלת מהעלייה בבטיחות צפויה דווקא לעלות, מסיבות שיתוארו בהמשך. 

2. התכנית לגריטה מוקדמת בישראל     
בשנת 2010 החלו המשרד להגנת הסביבה ומשרד התחבורה להפעיל תכנית רב-שנתית לגריטה מוקדמת של מכוניות נוסעים פרטיות. נקבע כי ייכללו בה מכוניות בנות 20 שנה ויותר, היות שהמוטיבציה לתכנית הייתה בעיקרה סביבתית והיות שהחל משנת 1994 חלה חובה להתקין ממיר קטליטי במכוניות שיובאו לישראל, מהלך שצמצם בכ-70% את פליטת הזיהום מהן . 
נתוני הגריטה המוקדמת שנאספו בשנת 2010 – יחד עם נתונים בדבר היקף הזיהום הנגרם מכלי רכב והיקף הנפגעים בתאונות דרכים – שימשו את המשרד לאיכות הסביבה כדי לבחון באופן שיטתי אם התכנית כדאית מבחינה כלכלית . מתודולוגיית הבחינה כללה אמידה של שיעור ההשתתפות של כלי רכב בתכנית גריטה עתידית, והערכה של תוספת הגריטה עקב הרחבת התכנית. כדי לחשב את התועלת מגריטה של כלי רכב ישן סכמו החוקרים את ההפחתה בעלות הזיהום השנתית לכלי רכב (לפי הגזים שהוא פולט) ואת ההפחתה בעלות בגין תאונות דרכים. על מנת לחשב את התועלת הרב-שנתית הנובעת מהתכנית נקבע לכל קבוצת שנתונים של כלי רכב מקדם היוון שמביא בחשבון את מספר השנים שבו מקדימים לה את הגריטה. ההבדל בתועלת בין קבוצות השנתונים נבע מנתוני הפליטות, מרמת הנסועה וממספר השנים שבו מקדימים את הגריטה, אך יש לציין שהפער בין קבוצות השנתונים השונות היה קטן מאוד. בחינה זו הובילה לאומדן שהתועלת השנתית מההפחתה בזיהום האוויר עומדת על כ-3,300 ש"ח למכונית ישנה, והתועלת מהשיפור בבטיחות עומדת על מעט פחות מ-200 ש"ח ,  .
מספר כלי הרכב שנגרטו בפועל נקבע בסופו של דבר בהתאם לתקציב שהוקצה לתכנית – 100 מיליון ש"ח – ובהתאם להחלטה לשלם לבעלי המכוניות מענק בסך 3,000 ש"ח . בסך הכול נגרטו כאמור כ-28 אלף מכוניות , וכיום עדיין נוסעות בכבישי הארץ כ-60,000 מכוניות שיוצרו לפני 1994.

3. הערכת ההשפעה של גריטה מוקדמת על הנפגעים בתאונות דרכים בישראל
לתאונות דרכים יש שלושה גורמים: הגורם האנושי, תנאי הדרך, ומאפייני כלי הרכב (והאינטראקציות בין גורמים אלה) . אנו מתמקדים בהשפעתו של אחד ממאפייני המכונית – גילה. מידת ההגנה שמכוניות מספקות לנוסעיהן במקרה של תאונה הולכת וגדלה עם הזמן הודות לשיפורים טכנולוגיים בתחום הבטיחות, ולכן גריטה מוקדמת של מכוניות ישנות מעלה את רמת הבטיחות הממוצעת של המכוניות הנעות על הכבישים. אולם מן החישובים שנעשו בעבר עלה כאמור כי המשק יפיק מעט מאוד תועלת כלכלית מצמצום של מספר הנפגעים או של חומרת הפגיעה. החישוב שנציג להלן מניב תוצאה שונה.
מאחר שתכנית הגריטה מפצה את בעליהן של מכוניות ישנות, אנו מעוניינים לכמת את הערך הכלכלי הנובע למשק מצמצום הנזק שגורמות תאונות הדרכים ולקבל את הערך הכספי לגריטת מכונית ישנה. הניתוח שלנו מבוסס על נתונים שהלמ"ס אספה על תאונות דרכים עם נפגעים בשנים 2009—2013 , והוא מגדיר כלי רכב ישנים ככלי רכב שיוצרו עד 1994, בהתאם להגדרה של המשרד לאיכות הסביבה.
בשלב הראשון ניתחנו את הנתונים על תאונות דרכים עם נפגעים ועל מצבת כלי הרכב בישראל. חילקנו את המכוניות שהיו מעורבות בתאונות לפי שנת הייצור – עד 1994 ואחרי 1994 – ומצאנו כי שיעורן של המכוניות הישנות דומה מאוד לשיעורן באוכלוסייה כלומר למכוניות ישנות וחדשות יש הסתברות זהה להיות מעורבות בתאונת דרכים עם נפגעים.

חשוב להעיר כי לכאורה יש להתייחס בחישוב גם לגורם האנושי ולתנאי הדרך, היות שיש להם כאמור השפעה ניכרת על ההסתברות לתאונת דרכים . אולם כאשר בוחנים את גילי הנהגים ביחס לשיעור הנפגעים בתאונות (פצועים והרוגים), מוצאים כי הדמיון בין כלי רכב ישנים וחדשים גדול דיו כדי להתעלם מההבדלים. הוא הדין בתנאי הדרך (דרך עירונית/ בין עירונית) 
 
 

עוד חשוב להעיר כי בהתחשב בנושא הדיון, עלינו לחשב את ההסתברות להתרחשותה של תאונת דרכים למכונית, ולא לקילומטר נסיעה. הנסועה (קילומטרז') במכוניות ישנות נמוכה משמעותית מהנסועה בחדשות (ערכה נע בין שליש לרבע מהנסועה במכוניות חדשות) . מאחר שאף על פי כן יש למכוניות ישנות וחדשות אותה הסתברות להיות מעורבות בתאונה, פירוש הדבר שהסיכון הכרוך בנסיעה במכוניות ישנות (לקילומטר נסיעה) גדול בהרבה. ואולם סיכון זה מתקזז על ידי הנסועה הנמוכה, ולכן אין טעם לבחון את ההסתברות לתאונה לקילומטר נסיעה. כדי להעריך את העלות החיצונית של גריטת כלי רכב ישן עלינו לבחון את ההסתברות למעורבות בתאונה למכונית. בהנחה שאין שינוי בנסועה בקרב נהגים שמחליפים מכונית ישנה בחדשה עקב התכנית , אומדן זה מטה במידת מה כלפי מטה את ההערכה לגבי התועלת מגריטת המכוניות הישנות. 

בשלב השני התייחסנו לכלי רכב שהיו מעורבים בתאונה וניתחנו את חומרת הפגיעה. מצאנו כי היא גבוהה יותר בכלי הרכב הישנים: ההסתברות להיהרג מעט יותר מכפולה, וההסתברות להיפצע קשה גבוהה בכשליש 

 
בשלב השלישי חישבנו את העלות המשקית הנובעת מתאונות שמכוניות ישנות מעורבות בהן, בהנחה שיתר המשתנים קבועים. לשם כך השתמשנו במדגם של שנים (2011—2013) וחישבנו את ההפרש בין תוחלת העלות של חומרת הפגיעה בתאונה שמעורבת בה מכונית ישנה לבין הנתון המקביל בתאונה שמעורבת בה מכונית חדשה. כלומר כפלנו את העלות המשקית של פגיעה בדרגת חומרה נתונה בהסתברות לפגיעה זו במכוניות ישנות וחדשות (איור 2). לאחר מכן כפלנו את הפרש התוחלות בכל שנה בהסתברות לכך שמכונית ישנה תהיה מעורבת בתאונה באותה שנה . 
 
מצאנו שמבחינה בטיחותית העלות המשקית הנובעת מהותרת כלי רכב ישן על הכביש עומדת על 1,015 ש"ח לשנה. עלות זו, בתוספת העלות הרב-שנתית בגין זיהום האוויר והפגיעה הסביבתית, מהוות את סך התועלת הגלומה בגריטה מוקדמת של כלי רכב שיוצרו לפני 1994. סך העלות המשקית הכרוכה בכלי רכב ישנים גבוהה אפוא בכ-30% מהעלות שהניב החישוב הקודם. 
 
העלויות החיצוניות (זיהום ותאונות) הכרוכות בהחזקת מכוניות נוסעים ישנות גבוהות בהרבה ממחיר השוק  של מכוניות אלה. 
נדגיש כי בעלות הסביבתית חלה ירידה חדה במכוניות שיוצרו אחרי 1993 משום שהממיר הקטליטי מפחית את היקף הזיהום בכ-70%, ולכן גריטה מוקדמת של מכוניות בעלות ממיר קטליטי כדאית הרבה פחות מגריטת מכוניות נטולות ממיר. אך דברים אלה אינם תקפים לגבי העלות הבטיחותית: הכנסת שיפורים בטיחותיים למכוניות התקדמה באופן רציף ולא חל בה שינוי חד. כתוצאה מכך במכוניות שיוצרו ב-1995 יש להיבטים הסביבתיים והבטיחותיים עלות ממוצעת דומה – כ-1,000 ש"ח לשנה כל אחד.

4. סיכום ומסקנות

התכנית לגריטה מוקדמת של מכוניות נוסעים ישנות – מכוניות שיוצרו לפני 1994 – הופעלה בישראל בשנים 2010—2013, והיא הופסקה מוקדם מהמתוכנן מתוך שיקולים תקציביים. סקירה זו העלתה כי הגריטה המוקדמת כדאית למשק יותר מכפי שהעריכו בעבר, שכן במקרה של תאונה המכוניות הישנות מסוכנות לנוסעיהן ולהולכי רגל יותר ממכוניות חדשות. אם מצרפים לתועלת זו גם את התועלת הסביבתית הנובעת מתכנית הגריטה, מתקבל נימוק כבד משקל בעד חידושה.

אם תכנית הגריטה תחודש בעתיד, כדאי לשקול להנהיג אותה במבנה מדורג – כלומר להגדיל את המענק הכספי מחודש לחודש (או מרבעון לרבעון) בתקציב נתון – משום שהדבר יאפשר "לנקות" את השוק ממכוניות ישנות באופן יעיל יותר. זאת משום שלחלק מבעליהן של המכוניות הישנות ישתלם לגרוט אותן תמורת סכום קטן יחסית (למשל פחות מ-3,000 ש"ח, הסכום שניתן בשנים 2012—2013). מאחר שהתקציב לתכנית מוגבל ודחייה כרוכה בסיכון להחמיץ את ההזדמנות לגרוט את המכונית, הם יזדרזו לנצל את התכנית בחודשים הראשונים. לחלופין ניתן לחדש את תכנית הגריטה באופן שונה לחלוטין – באמצעות מעין "אחריות יצרן" . היבואנים יפרישו לקרן ממשלתית סכום כספי קטן תמורת כל כלי רכב חדש שנמכר . כאשר כלי הרכב יגיעו לגיל המתאים, הקרן תקנה אותם מהבעלים שמעוניינים למכור, ותגרוט אותם. 

בטיחותם של דגמים חדשים של כלי רכב עולה בהתמדה ביחס לבטיחותם של דגמים ישנים, ותהליך זה אינו עתיד להיעצר . מן ההיבט הבטיחותי התועלת המשקית מתכניות לגריטה מוקדמת צפויה אפוא להתמיד לאורך זמן. למעשה היא אף צפויה להפוך לרלוונטית ולחשובה משהייתה, שכן בעתיד הנראה לעין יציידו את המכוניות באביזרים שמונעים תאונות מראש, והדבר עשוי להגדיל את הכדאיות הכלכלית של מדיניות ציבורית שתרחיב את הגריטה המוקדמת גם למכוניות "צעירות" יותר.

הנתונים, המידע, הדעות והתחזיות המתפרסמות באתר זה מסופקים כשרות לגולשים. אין לראות בהם המלצה או תחליף לשיקול דעתו העצמאי של הקורא, או הצעה או שיווק השקעות או ייעוץ השקעות ב: קרנות נאמנות, תעודות סל, קופות גמל, קרנות פנסיה, קרנות השתלמות או כל נייר ערך אחר או נדל"ן– בין באופן כללי ובין בהתחשב בנתונים ובצרכים המיוחדים של כל קורא – לרכישה ו/או ביצוע השקעות ו/או פעולות או עסקאות כלשהן. במידע עלולות ליפול טעויות ועשויים לחול בו שינויי שוק ושינויים אחרים. כמו כן עלולות להתגלות סטיות בין התחזיות המובאות בסקירה זו לתוצאות בפועל. לכותב עשוי להיות עניין אישי במאמר זה, לרבות החזקה ו/או ביצוע עסקה עבור עצמו ו/או עבור אחרים בניירות ערך ו/או במוצרים פיננסיים אחרים הנזכרים במסמך זה. הכותב עשוי להימצא בניגוד עניינים. פאנדר אינה מתחייבת להודיע לקוראים בדרך כלשהי על שינויים כאמור, מראש או בדיעבד. פאנדר לא תהיה אחראית בכל צורה שהיא לנזק או הפסד שיגרמו משימוש במאמר/ראיון זה, אם יגרמו, ואינה מתחייבת כי שימוש במידע זה עשוי ליצור רווחים בידי המשתמש.