מבקר המדינה: ריכוזיות שוק החיסכון לטווח (גמל ופנסיה) ארוך מעלה חשש לסיכונים רוחביים

"שוק החיסכון לטווח ארוך בישראל מאופיין בדומיננטיות גדולה: 8 גופים מוסדיים מחזיקים בכ-90% מחסכונות הציבור, שהיקפם הכספי כ-2 טריליון ש"ח. היקף ההחזקות הניכר של הגופים המוסדיים בחברות במשק הישראלי, והזהות היחסית בתמהילי ההשקעות של הגופים, מעלים חשש להקצאה לא יעילה של מקורות במשק ולסיכונים רוחביים. כמו כן, קיים סיכון לתנועה בו-זמנית של נכסים פיננסיים ולמימושם במקביל בעת חשיפתם לזעזועים. כלומר, עולה החשש שבמקרה של חוסר יציבות פיננסית גופים בעלי החזקות דומות יפעלו בצורה דומה, ובכך יעמיקו את השלכות המצב".

כך עולה מדוח מבקר המדינה מתניה אנגלמן, על "יוקר המחיה בישראל" שפורסם אתמול. הדוח מתייחס לשנת 2022 עד מרץ 2023.

הרוב המוחלט בניוד כספים מבוצע בידי סוכני ביטוח

עוד עולה מהדוח, כי הרוב המוחלט של הבקשות להעברות כספים בין קרנות פנסיה שונות ובין קופות גמל שונות הוגשו על ידי עמיתים שצורפו בידי סוכנים (50% - 65% בקרנות הפנסייה ו-57% - 85% בקופות הגמל); "הסוכנים מתוגמלים עבור צירוף לקוחות חדשים, ומשכך אין הדבר מעיד בהכרח על קיומה של תחרותיות המיטיבה עם החוסך או המבוטח". 

היעדר תחרות בתחום מוצרי השקעה

המבקר טוען, כי פוליסות חיסכון, למרות שמן, אינן משמשות מכשיר ביטוחי אלא מכשיר השקעה לטווח הקצר והבינוני בלא הגבלה על היקף הכספים המופקד בו מדי שנה. הטבות המס המגולמות בקופת הגמל להשקעה אומנם מעניקות לה יתרון מול פוליסת החיסכון, אך תקרת ההפקדה בה מעמידה אותה בנחיתות מול הפוליסה, בסכומים שמעבר לרובד ההשקעה הראשון. מאחר שרק חברות הביטוח רשאיות לשווק פוליסות חיסכון, התחרות בינן ובין בתי ההשקעות עלולה להיפגע בסכומים אלו. דמי הניהול הממוצעים בפוליסות החיסכון עומדים על 0.94%, ואילו דמי הניהול הממוצעים בקופות הגמל להשקעה עומדים על 0.64% - פער מהותי של 0.3% נקודות אחוז; ועל כן היעדר התחרות.

משאבי הרשות דלים ולא מתאימים לפיקוח יעיל על כספי החוסכים

המבקר מייחד פרק נרחב לפעילות רשות שוק ההון וטוען, כי בהשוואה למאסדרים פיננסיים אחרים משאבי הרשות דלים (התקציב לעובד ברשות שוק ההון הוא כמחצית מהתקציב לעובד ברשות ניירות ערך וכשליש מהתקציב לעובד בבנק ישראל), בעיקר בשל הגידול המשמעותי שחל בתפקידיה, והדבר משפיע על טיבן והיקפן של פעולות הפיקוח. 

התקציב המקורי שהועמד לרשות שוק ההון בשנת 2022 נמוך ביחס למאסדרים מקבילים, וזאת אף שהיקף הנכסים המפוקחים על ידה הוא הגדול ביותר (כ-2.180 טריליון ש"ח) ונמצא בצמיחה מתמדת. הפער הניכר בין תקציבי הרשויות מקורו בהבדלים במספרי העובדים המועסקים בכל אחת מהן וברמות השכר בהן.

השכר הנמוך לעובדי הרשות מבין הרגולטורים הפיננסיים 

הביקורת טוענת, כי נכון ל-2022, השכר הממוצע של עובדי רשות שוק ההון הוא כ-16,800 ש"ח, של עובדי רשות ניירות ערך - כ-28,600 ש"ח ושל עובדי בנק ישראל - כ-35,700 ש"ח. "פערי השכר בין רשות שוק ההון למאסדרים הפיננסיים האחרים, דוגמת בנק ישראל ורשות ניירות ערך, מקשים על גיוס עובדים ובפרט עובדים בעלי מיומנות מתאימה לרשות, דבר המקשה עליה במילוי משימותיה," טוען המבקר.

תקציב רשות שוק ההון נוצל רק בחלקו

ב-2022 עמד ביצוע התקציב של רשות שוק ההון על 54.75 מיליון ש"ח מתוך 142.62 מיליון ש"ח (תקציב לאחר שינויים), כלומר נוצלו 38.39% מהתקציב לאחר שינויים. סך האגרות שגבתה רשות שוק ההון ב-2022 הוא כ-20.5 מיליון ש"ח, לעומת רשות ניירות ערך שגבתה כ-189.78 מיליון ש"ח. במסמכי הצעת התקציב לשנת 2023 שהגישה הרשות עלה הצורך להגדיל את תקציבה הכולל, בין היתר באמצעות שינוי מודל האגרות. עם זאת נכון למועד סיום הביקורת, הרשות טרם אימצה מודל חדש לגביית אגרות מהגופים המפוקחים השונים. 

תקינת כוח אדם - בשנת 2022 עמד התקן על 204.5 עובדים, ואילו איוש העובדים בפועל עמד על 158 עובדים , כלומר איוש של 77.3% בלבד. 

נוכח הגידול בהיקף הנכסים שמנהלים הגופים המוסדיים המפוקחים על ידי הרשות, העומד על כ-2,180 מיליארד ש"ח, מומלץ כי אגף התקציבים במשרד האוצר יבחן, בשיתוף הרשות, מהם המשאבים הנדרשים לרשות לשם עמידה במשימותיה, ואם יש צורך בהתאמות - יפעל להגדלת מקורותיה, לרבות אגרות, ויעמיד לה תקציבים ותקני כוח אדם מתאימים. איוש כוח האדם ברשות נדרש במיוחד לנוכח תפקידים נוספים וסמכויות שהוטלו עליה במהלך השנים. כמו כן מומלץ כי רשות שוק ההון, בשיתוף משרד האוצר, תבחן את תהליך מעבר כספי האגרות לרשות על מנת לעשות בהם שימוש במהלך השנה השוטפת.

יחסי הגומלין בין הרשות והמאסדרים הפיננסיים ומבנה הפיקוח הפיננסי 

הוועדה  שהוקמה מתוקף החלטת ממשלה מאוגוסט 2021 לבחינת מבנה הפיקוח הפיננסי, במטרה לשפר מבנה זה ולהגביר את התחרות בשווקים הפיננסיים, לא השלימה את פועלה ולא הגישה את המלצותיה לשר האוצר ולנגיד בנק ישראל בתוך 300 יום ממועד הקמתה, נטען בביקורת.

מומלץ כי משרד האוצר יבחן הקמת ועדת המשך ייעודית לבחינת היקף ההחזקות הניכר של הגופים המוסדיים בחברות במשק הישראלי, והזהות היחסית בתמהילי ההשקעות של הגופים, בהתאם להמלצות צוות הריכוזיות; זאת מכיוון שמדובר בכספי החיסכון לטווח ארוך של הציבור הישראלי, המנוהלים בנאמנות על ידי הגופים המוסדיים, והיקפם הכספי ניכר וממשיך לגדול מדי שנה.