מיכאל לוי
14/10/2015
מאות הפרטות בהיקפים נרחבים ובעלות משמעות כלכלית-חברתית כבדה בוצעו בעשורים האחרונים במדינת ישראל - כך עולה מספר חדש שראה אור בימים אלה, מבית היוצר של מרכז חזן במכון ון ליר בירושלים: 'מדיניות ההפרטה בישראל: אחריות המדינה והגבולות בין הציבורי לפרטי', וכן מאתר העוקב במשך כ-6 שנים אחר הפרטות והלאמות בישראל.
הספר מתנגד להנחה הרווחת שכל הפרטה היא חיובית, אם כי אינו מבקש לטעון שכל הפרטה היא בהכרח שלילית. נקודת המוצא הרצויה לדיון בהפרטה, קובעים עורכי הספר (פרופ' יצחק גל-נור, והחוקרים אמיר פז-פוקס ונעמיקה ציון), היא שנטל ההוכחה הוא על אלה המבקשים להסיט את הגבולות שבין הציבורי לפרטי.
הספר (הוצאת מכון ון ליר בירושלים ו'הקבוץ המאוחד'), הוא פרי מחקר שהחל בשנת 2007 ב'מרכז לצדק חברתי ודמוקרטיה ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים', במסגרת פרויקט בין-תחומי רחב היקף.נדונות בו תיאוריות כלכליות ופוליטיות, ונבחנים תחומי האחריות של המדינה, הסטת הגבולות בין הציבורי לפרטי, וכלי הרגולציה המשמשים את המדינה.
מדיניות ההפרטה הנוהגת מאז שנות השמונים של המאה העשרים שינתה את פני החברה והכלכלה בישראל יותר מכל רפורמה אחרת. אין מדובר רק בסוגיה כלכלית, שכן ההפרטה קשורה קשר הדוק להשקפות עולם בדבר היחסים הרצויים בין המדינה לאזרחיה, קובעים החוקרים.
פרופ' יצחק גל-נור, לשעבר נציב שירות המדינה, ציין כי "ההפרטה, ובעיקר מיקור החוץ, ממשיכים לדהור אל נקודת האל-חזור, ללא חשיבה מסודרת טרם הפרטה, ללא עבודת מטה וללא שקיפות ציבורית ראויה. משרדי הממשלה הולכים ומאבדים את יכולותיהם המקצועיות ואת הידע הרלוונטי, ומעבירים תפקידי מפתח לגופים פרטיים, בלי לפתח מנגנוני פיקוח, בדיקה והכוונה". הוא הוסיף כי אסדרה (רגולציה) משוכללת אינה ערובה להפרטה ראויה, אך בלעדיה ההפרטה נדונה לכישלון, בייחוד בתחומים חברתיים, בהם אחריות המדינה היא משמעותית ביותר.
תהליך זה ראוי שידליק נורת אזהרה אצל החרדים לדמות החברה והכלכלה בישראל. מצד אחד, המגזר הציבורי הולך ונחלש; מצד שני, הולך ומתרחב מגזר פרטי המעניק שירותי ייעוץ אסטרטגי, ליווי בניהול תהליכים ולעיתים גם ניהול התחום הממשלתי עצמו (לדוגמה, חברות 'עדליא' ו'אביב' המפעילות את מינהלת התחבורה הציבורית, והמכרז להקמת מינהלת התכנון התחבורתי).
יש ברכה בנכונות של משרדי הממשלה להיעזר במומחים וגופים חיצוניים, רק כל עוד שהאינטרס הציבורי מוקפד, ונשמרת יכולתו של המגזר הציבורי להיות מתווה המדיניות המקצועית.
בספר נבחנים גם מהלכי הפרטה שננקטו עד כה בתחומים כגון תשתיות, חינוך, בריאות, פנסיה, כוח אדם, ועוד. למאמרים המכונסים בו מסגרת אנליטית אחת, והיא מעידה שהתחומים הנדונים אינם עומדים לעצמם, אלא יש להם מכנה משותף המצביע על טיבה של מדיניות ההפרטה בישראל.
הספר מסתיים בשורת המלצות לעיצוב מחדש של אחריות המדינה למוצרים ולשירותים ציבוריים, ומצביע בין היתר על הצורך בהסדרת הליכי ההפרטה בחקיקה.
המלצות לשינויים נחוצים במדיניות ההפרטה בישראל
-
עיצוב מדיניות כוללת באשר לתחומי האחריות של המדינה, למידת מעורבותו של המגזר הפרטי (העסקי והמלכ"רי), ולמאפיינים הרצויים של מעורבות זו. הדבר מחייב הגדרה מדויקת של תכלית ההפרטה: מה המדינה מבקשת להשיג באמצעותה?
-
פיתוח מדיניות רב-מגזרית שתגדיר אֵילו תחומים עדיף להפריט לארגונים עסקיים פרטיים, אילו עדיף להפריט לארגוני שירות חברתיים, ובאילו תחומים ייתכן שיתוף פעולה פורה בין שלושת המגזרים.
-
עיצוב מדיניות תחומית הבוחנת כל תחום וכל ענף לגופו. לצורך זה תוגדר במדויק אחריות המדינה, וייקבע אופן חלוקתה בין המדינה לבין שותפים אחרים – לפני מעשה ההפרטה ואחריו.
-
אימוץ מדיניות הפרטה או הלאמה שקופה, הן כחובה דמוקרטית הן משום שהשיח הציבורי נחוץ לבחינת תכלית המדיניות ומניעיה.
-
גיבוש מדיניות ברורה של אסדרה (רגולציה) במקרה של הפרטה או הלאמה. בתוך כך ייקבע מָהם מנגנוני הבדיקה והפיקוח שבכוונת המדינה להפעיל, ועל פי אילו אמות מידה. כמו כן יפורטו תקני כוח האדם להפעלת הפיקוח, המומחיות הנדרשת והעלות הריאלית הכוללת של הרגולציה בהשוואה למצב הקודם.
-
הסדרת תהליכי ההפרטה בחקיקה ראשית. מטרת החוק היא לקבוע שישנם מעשי שלטון שיישארו באחריותה, בבעלותה ובמימונה המלאים של המדינה ויינתנו על ידי עובדי מדינה; וכאשר יש הצדקה לשנות את המצב הקיים בכל הנוגע למוצר או לשירות מסוימים, יש להנהיג הליך מסודר ושקוף. תכליתו של החוק המוצע על ידי חוקרי המרכז ו'האגודה לזכויות האזרח' היא להסדיר את הליכי ההפרטה של שירותים ציבוריים בישראל ולקבוע את חובת אחריות המדינה לשירותים אלו.
-
חובת מסמך קדם-הפרטה. הצעת החוק כוללת סעיף שמחייב את מציע ההפרטה להכין מסמך קדם-הפרטה. מסמך כזה רלוונטי למדיניות ההפרטה ולהליכי הפרטה ראויים גם אם עדיין אין חוק המסדיר אותם, וראוי ראוי שמשרדי הממשלה יאמצו באופן וולונטרי את רעיון מסמך קדם-ההפרטה.
-
'מרכז חזן' במכון ון ליר חיבר 'מדריך' המיועד למשרדי ממשלה.
דוגמאות לסוגיות הפרטה העומדות על סדר היום – יולי 2015:
רשות החברות
רשות החברות הממשלתיות הניחה ב- 13.7.15 הצעת מחליטים שכוללת תוכנית רב-שנתית לביצוע מהלכי הפרטה של חברות ממשלתיות שונות. ההצעה תובא לאישור הקבינט החברתי-כלכלי בשבוע הבא והיא תהווה פרק מחוק ההסדרים שמגובש בימים אלו במשרד האוצר כחלק מאישור הצעת התקציב של השנה הבאה.
הרפורמה בבריאות הנפש יצאה לדרך
ב-1 ביולי 2015, יצאה לדרך הרפורמה בשירותי בריאות הנפש, שבמרכזה העברת האחריות על הטיפול בתחום לידי קופות החולים וגופים פרטיים שיפעלו מטעמן. הרפורמה, שהתעכבה משך שנים ארוכות, מעוררת מחלוקת: המצדדים בה טוענים, בין השאר, כי היא תסייע בקיצור התורים, בהגברת הנגישות לשירותי בריאות הנפש ובהפחתת הסטיגמות הנלוות לשימוש בהם; כן תאפשר טיפול הוליסטי – גוף ונפש - במסגרת אחת. מתנגדי הרפורמה טוענים, בין השאר, כי קידומה ילווה בהפחתת תקציבים, בצמצום כוח אדם ובפגיעה בעובדי התחנות לבריאות הנפש; גביית ההשתתפות העצמית עלולה לפגוע באוכלוסיות המוחלשות; טיפולים יישללו אם לא ייכללו ברשימת האבחנות הפסיכיאטריות של הקופות; שקילת שיקולים כלכליים על-ידי הקופות תפגע באיכות השירות.
הארכת הפיילוט של המאגר הביומטרי
בסוף חודש יוני 2015 אישרה הכנסת את הארכת משך הפיילוט של הקמת המאגר הביומטרי ב-9 חודשים נוספים, עד לחודש מארס 2016. זאת, למרות פרסומו, ערב ההצבעה, של דוח חריף של מבקר המדינה, שחשף ליקויים רבים במאגר, והביע חשש מכך שאין מספיק נתונים כדי לקבוע אם המאגר נחוץ, מה היקף המידע שיש לשמור בו, ומה טיב החלופות שהוצעו.
המאבק על עובדי קבלן ומורי קבלן
ההסתדרות הכריזה על סכסוך עבודה ושביתה כללית במשק ב- 22.7.15, באם לא ייחתם הסכם בנוגע למעמדם של עובדי קבלן והחזרתם אל השירות הציבורי. במרוצת השנים הורחב היקף השימוש בהתקשרויות חיצוניות ועקב כך גדל במידה ניכרת מספר עובדי הקבלן הממלאים תפקידים מרכזיים, ולעתים רגישים, המחייבים הפעלת סמכויות שלטוניות, הרשאות בנכסי מדינה, אחריות על עובדים ואחריות לכספים. דפוס העסקה זה התגלה כבעייתי ביותר, בין היתר בשל העברה של סמכויות שלטוניות, חשש לניגוד עניינים, חשש להיווצרות יחסי עובד-מעביד עם המדינה, אי-תחולת מגבלות התקשי"ר לגבי העסקת קרובי משפחה, עבודה פרטית, הגבלות לאחר פרישה, ועוד.
-
ביולי 2014 התקבלה בקריאה טרומית הצעת חוק של ח"כ זהבה גלאון לצמצום תופעת מיקור החוץ בשירות המדינה.
-
ביוני 2014 קראה ועדת החינוך של הכנסת למשרד החינוך לפעול להעסקה ישירה של עובדי ההוראה במשרד.
-
במאי 2015 פורסם דוח מבקר המדינה, שמתח ביקורת על הפרת הבטחתו של משרד החינוך להגברת הפיקוח על תופעת מורי הקבלן, ועל כך שאין בידיו מידע על העסקה עקיפה במערכת החינוך.
-
ביוני 2015 פנתה 'הקואליציה הארצית להעסקה ישירה' לוועדת החינוך והציעה מתווה לצמצום תופעת ההעסקה העקיפה במערכת החינוך.
מדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (2014), עולה כי המשרדים הממשלתיים אינם אוספים נתונים אודות מספר עובדי הקבלן אשר נקלטו בשירות המדינה. ממעקב של חוקרי מרכז חזן במכון ון ליר, עולה כי בכמה מגזרים הוחזרו בשנים האחרונות עובדי קבלן אל תוך השירות הציבורי. כך למשל:
-
בשנת 2012 קלטה המשטרה לשורותיה 620 שוטרים שהיו מועסקים דרך חברות כוח אדם.
-
בעקבות מאבק ציבורי רחב ומתוקשר חתם משרד האוצר בשנת 2012 על הסכם עם ההסתדרות לקליטת 130 עובדי הוסטלים לניצולי שואה, שהועסקו עד אז על-ידי 'האגודה לשירותי בריאות הציבור'.
-
בדצמבר 2012, וכחלק מההסכמות בין ההסתדרות לממשלה, הוחלט על קליטתם של כ-40 עובדים באגף לסיוע משפטי במשרד המשפטים, המועסקים למעלה משנתיים, במסגרת שירות המדינה.
-
בעקבות מאבק ציבורי שניהלה ההסתדרות בשנת 2013, שהגיע לכדי שביתה ברכבת, נקלטו מאה קופאיות שהועסקו דרך חברה קבלנית, כעובדות מן המניין ב'רכבת ישראל'.
-
מהלכים דומים ננקטו בתחום עובדי המיחשוב ועובדי אגף העתיקות.
הנתונים, המידע, הדעות והתחזיות המתפרסמות באתר זה מסופקים כשרות לגולשים. אין לראות בהם המלצה או תחליף לשיקול דעתו העצמאי של הקורא, או הצעה או שיווק השקעות או ייעוץ השקעות ב: קרנות נאמנות, תעודות סל, קופות גמל, קרנות פנסיה, קרנות השתלמות או כל נייר ערך אחר או נדל"ן– בין באופן כללי ובין בהתחשב בנתונים ובצרכים המיוחדים של כל קורא – לרכישה ו/או ביצוע השקעות ו/או פעולות או עסקאות כלשהן. במידע עלולות ליפול טעויות ועשויים לחול בו שינויי שוק ושינויים אחרים. כמו כן עלולות להתגלות סטיות בין התחזיות המובאות בסקירה זו לתוצאות בפועל. לכותב עשוי להיות עניין אישי במאמר זה, לרבות החזקה ו/או ביצוע עסקה עבור עצמו ו/או עבור אחרים בניירות ערך ו/או במוצרים פיננסיים אחרים הנזכרים במסמך זה. הכותב עשוי להימצא בניגוד עניינים. פאנדר אינה מתחייבת להודיע לקוראים בדרך כלשהי על שינויים כאמור, מראש או בדיעבד. פאנדר לא תהיה אחראית בכל צורה שהיא לנזק או הפסד שיגרמו משימוש במאמר/ראיון זה, אם יגרמו, ואינה מתחייבת כי שימוש במידע זה עשוי ליצור רווחים בידי המשתמש.
