תקצוב שירותי הרווחה ברשויות המקומיות

עובדי המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות מתמודדים עם מצוקותיהם של כ-465,000 משקי בית. השירותים הללו ממומנים בשיטת המצ'ינג – מימון תואם: על כל שקל שהרשות משקיעה, משרד העבודה והרווחה משלים 3 שקלים, כך שבפועל 75 אחוזים מתקציב הרווחה ממומן על ידי משרד העבודה והרווחה, ו-25 אחוזים על ידי הרשות המקומית. בימים אלו נבחנת בבג"ץ עתירה נגד שיטת המימון בטענה שאינה שוויונית. מחקר חדש של פרופ' ג'וני גל, שביט מדהלה וחיים בלייך ממרכז טאוב עשוי לשפוך אור על סוגיה זו. 

 

המחקר (שיפורסם ב"דוח מצב המדינה 2017" בחודש הקרוב) בוחן את דפוסי התקצוב של שירותי רווחה ברשויות המקומיות בישראל ואת הפערים בין הרשויות. הממצאים מראים כי קשה לתלות את המקור העיקרי לפער בחוסר יכולת של הרשויות לעמוד בחלקן במימון, אם כי בהחלט ייתכן שהרשויות שלרשותן עומדים המקורות המעטים ביותר מבקשות מראש הקצאה נמוכה יחסית מחשש שלא יוכלו לממן את חלקן. לעומת זאת, ניכר בנתונים שהסכום ההתחלתי הממוצע שמקצה משרד הרווחה לרשויות החלשות – ובפרט לרשויות הערביות – נמוך יותר, בעיקר בשל הבדלים במסגרות הטיפול שהרשויות מפנות אליהן. סיבה נוספת לפער היא נכונותן ויכולתן של הרשויות החזקות להקצות לנושאי הרווחה משאבים רבים מעבר לאלה הנדרשים לקבלת המימון. 

 

ההוצאה הממוצעת על רווחה עומדת על 11 אחוזים מהתקציב ברשויות המשויכות לאשכול חברתי-כלכלי נמוך, ו-6 אחוזים באשכולות הגבוהים.

ההוצאה הממוצעת על רווחה בערים חזקות המתקיימות ללא מענקי איזון ופיתוח מהממשלה (פורום ה-15) היא 9,095 שקלים למטופל, ואילו ביישובים ערביים ההוצאה עומדת על 3,387 שקלים בלבד. ברשויות חרדיות, המדורגות באשכולות נמוכים, ההוצאה הממוצעת היא 8,749 שקלים, לעומת 7,318 שקלים ביתר הרשויות היהודיות.

ניכר פער לרעת הרשויות החלשות כבר בהקצאה הראשונית של משרד העבודה והרווחה: כ-3,170 שקלים ברשויות מהאשכולות הנמוכים לעומת כ-5,400 שקלים ביתר הרשויות. 

מרבית הפער בין הרשויות בהקצאת התקציב למטופל יכול להיות מוסבר בדפוסי השימוש במסגרות הטיפול: ברשויות החלשות משתמשים פחות במסגרות טיפול חוץ-ביתיות, שעלותן היא הגבוהה ביותר.

בימים אלו נדונה בבג"ץ עתירה בנושא אי השוויון ברמת שירותי הרווחה הניתנים ברשויות המקומיות. דוח שהוגש במסגרת העתירה ציין את הבעייתיות בשיטת המצ'ינג (מימון תואם), המחייבת את הרשויות להשתתף ב-25 אחוזים מעלות מימון שירותי הרווחה, ובהיעדר קריטריונים ברורים להקצאת המשאבים של משרד הרווחה. מחקרם של פרופ' ג'וני גל, שביט מדהלה וחיים בלייך, שיתפרסם בקרוב ב"דוח מצב המדינה 2017" של מרכז טאוב, מנסה לענות על השאלה מהו המקור לפערים ברמת שירותי הרווחה שמקבלים התושבים ברשויות חזקות וברשויות חלשות, ובוחן כמה הסברים אפשריים. המחקר המקיף כולל בדיקה של 253 רשויות מקומיות בישראל – יהודיות, חרדיות וערביות, בכל קשת הדירוג החברתי-כלכלי. 

 

על פי חוק שירות הסעד, האחריות העיקרית לטיפול ברווחתם של יחידים, משפחות וקהילות מוטלת על הרשות המקומית, אם באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים או שירותים הניתנים בקהילה ואם באמצעות מוסדות רווחה מחוץ ליישוב. משרד העבודה והרווחה הוא מקור המימון העיקרי לפעילות הרווחה של הרשויות המקומיות, ואחראי לקביעת המדיניות והרגולציה בתחום. מהנתונים עולה כי באופן לא מפתיע, ככל שהרשות המקומית משויכת לאשכול חברתי-כלכלי נמוך יותר, צורכי הרווחה של התושבים רבים יותר והיא נדרשת להקצות חלק גדול יותר מתקציבה לנושאי הרווחה. בהתאם לכך, ברשויות המשויכות לשלושת האשכולות הנמוכים ההוצאה על רווחה עומדת על 11 אחוזים מהתקציב בממוצע, וברשויות המשויכות לשלושת האשכולות הגבוהים היא עומדת על 6 אחוזים מהתקציב בממוצע.

 

בעוד שיעור ההוצאה על רווחה כחלק מתקציב הרשות נוטה לגדול ככל שהיישוב חלש יותר, הנתונים מראים כי סכום ההוצאה הכוללת על מטופל בשירותי הרווחה דווקא קטן ככל שהרשות חלשה יותר. ההוצאה הממוצעת על רווחה למטופל בערים המשתייכות לפורום ה-15 (הערים העצמאיות המתקיימות ללא מענקי איזון ופיתוח מהממשלה, הנחשבות לחזקות ביותר) היא 9,095 שקלים, ואילו בקרב רשויות ערביות היא עומדת על 3,387 שקלים בלבד. לעומת זאת, הרשויות החרדיות חורגות מכלל זה: אף על פי שהן מצויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך, ההוצאה הממוצעת על מטופל בהן (8,749 שקלים) גבוהה בהשוואה לסכום ההוצאה בשאר הרשויות היהודיות (7,318 שקלים). 

 

אם כן, לפי הנתונים שאספו חוקרי מרכז טאוב קיים אי שוויון ניכר בין רשויות שונות, ודווקא לתושבים הזקוקים לסיוע יותר מכל ומתגוררים ביישובים באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים מוקצים משאבים מעטים יותר. מגמה זו עשויה להגדיל את אי השוויון החברתי אשר קיים ממילא בין קבוצות אוכלוסייה שונות בחברה הישראלית. 

 

ההסברים העיקריים לאי השוויון: פערים בסכומים שמקצה משרד העבודה והרווחה, ותוספת תקצוב עצמי ברשויות עשירות

 

מעל 4 מיליארד שקלים מתקציב משרד העבודה והרווחה (העומד על 5.5 מיליארד שקלים נכון לשנת 2014) הוקצו למימון פעילות הרווחה של הרשויות המקומיות. חלוקת התקציב לרשויות מבוססת על נוסחאות שגיבש המשרד ומחושבות מדי שנה לפי כמה קריטריונים, ובהם מספר התיקים המטופלים במחלקות לשירותים חברתיים, סוג היישוב וגודלו, מצבו החברתי-כלכלי ועקרונות נוספים שאינם שקופים לציבור. במהלך שנת התקציב המשרד בוחן את התקצוב ומגדיל או מקצץ את המימון בהתאם לצרכים חדשים או לנכונות הרשויות להשלים את חלקן במימון. הרשויות רשאיות להרחיב את הספקת השירותים גם באמצעות מימון ממקור עצמאי, כמו קרנות פילנתרופיה או כספי מיסים.

 

ייתכן כי תקצוב שירותי הרווחה ושיטת המצ'ינג יוצרים אי שוויון בין רשויות מקומיות

 

לא אחת נשמעת הטענה כי שיטת המימון התואם יוצרת אי שוויון בין רשויות מקומיות ופוגעת בתושבים הנזקקים לסיוע. לפי טענה זו, הרשויות שמשאביהן הכספיים מעטים ביותר, שתושביהן הם בעלי צורכי הרווחה הרבים ביותר, אינן מסוגלות להשלים את עלויות המימון הנדרשות לקבלת מלוא התקציב מהרווחה, ולכן מספקות שירותים חברתיים מוגבלים יותר. 

 

מחקרם של גל, מדהלה ובלייך בוחן את הסוגיה, אולם מן הנתונים קשה לקבוע באיזו מידה יכולת המימון העצמי משפיעה על גובה התקציב. רוב רובן של הרשויות (92 אחוזים) מממשות את מלוא התקציב שנקבע להן בתחילת השנה, ואף מקבלות תוספת. מבין 20 הרשויות שאינן מממשות את התקציב שהוקצה להן, רק שמונה מדורגות באשכול חברתי-כלכלי נמוך (כולן רשויות ערביות), ונראה כי הסיבה לכך היא אי יכולתן להשלים את המימון הנדרש מהן. 12 הרשויות האחרות מדורגות דווקא באשכול חברתי-כלכלי גבוה, ונראה כי במקרים אלו אין להן צורך במלוא הסכום כדי לספק שירותי רווחה. 

 

משמעות הנתונים היא שמרבית הרשויות דווקא הצליחו לעמוד במימון שנדרש מהן לשם קבלת ההקצאה, ואף יכלו לממן את חלקן בתקציב נוסף. עם זאת, ייתכן בהחלט כי רשויות בעלות משאבים מועטים מבקשות מראש הקצאה קטנה יותר כדי להימנע מהשלמת המימון במהלך השנה. 

 

עובדים במשרד העבודה והרווחה מעידים כי בקשה להקצאות נמוכות מהצרכים עלולה להיות קשורה במיוחד להימנעות משליחה לטיפול במסגרות חוץ-ביתיות עקב קושי במימון. מוסדות המעניקים למטופלים שירותי מגורים מחוץ לבתים נחשבים לרכיב יקר במיוחד בעלויות הרווחה, וההנחה היא כי רשויות חלשות עלולות לבקש עבור חלק מהמטופלים מסגרת קהילתית ולא חוץ-ביתית בשל העלות, גם אם היא נחשבת לטיפול טוב יותר עבורם.

 

הרשויות החלשות מקבלות מימון פחוּת, בעיקר בשל הפניה למסגרות טיפול שעלותן נמוכה יותר 

 

הסבר שני שבדקו חוקרי מרכז טאוב בנוגע לפערים בין הרשויות המקומיות ברמת ההוצאה על רווחה מתמקד בהקצאה הראשונית ממשרד העבודה והרווחה. לפי מדיניות המשרד, בהקצאת המשאבים ניתנת עדיפות ליישובים חלשים שיש בהם ריכוז גבוה של בעלי נזקקות. אולם למרות ההחלטה ניכר פער לרעת הרשויות החלשות כבר בהקצאה הראשונית: ההקצאה הממוצעת למטופל עומדת על כ-3,170 שקלים לרשויות מהאשכולות הנמוכים לעומת כ-5,400 ליתר הרשויות. 

 

נתוני התקציב למטופל בסוף השנה, לאחר ההתאמות לניצול התקציב ולצרכי הרשויות, מלמדים כי הפער אף גדל: 3,630 שקלים בממוצע באשכולות  הנמוכים, ו-6,078 ביתר הרשויות. הפערים בהקצאה הממוצעת בולטים גם בבדיקת היישובים על פי הרכב דמוגרפי: 2,682 שקלים ביישובים הערביים, 5,483 שקלים ביישובים היהודיים, וסכומים גבוהים יותר ביישובים חרדיים וביישובי פורום ה-15. 

 

כדי להסביר את הפערים בהקצאה של משרד העבודה והרווחה ליישובים השונים, בדקו החוקרים את מאפייני מסגרות הטיפול הנהוגות בכל רשות. מסגרות הטיפול מחולקות לשירותים ישירים שמעניקים העובדים הסוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים, שירותים במסגרת הקהילה ומסגרות חוץ-ביתיות. הבדיקה מצביעה על הבדלים גדולים בין הרשויות בשיעור המטופלים במסגרות בקהילה ובמסגרות חוץ-ביתיות. ביישובים הערביים השימוש במסגרות אלו מועט יותר מאשר במגזר היהודי, וביישובים החרדיים הוא גבוה במידה ניכרת מאשר ביתר היישובים. עוד נמצא כי שיעור השימוש במסגרות חוץ-ביתיות ובקהילה גובר עם העלייה בחלקם היחסי של התושבים החרדים ביישוב. 

כדי להסביר את ההבדלים הקיימים בתקציב למטופל בין המגזרים, בוצע ניתוח רב-משתני. חוקרי מרכז טאוב מצאו שהפערים בהקצאה בין המגזרים עשויים להיות מוסברים בהבדלים באופן הטיפול האופייני לרשויות שונות ובמאפיינים דמוגרפיים וחברתיים-כלכליים שונים. בפרט נמצא שלדפוסי השימוש במסגרות הטיפול יש משקל גבוה בהסבר התופעה – זהו המקור ל-64 אחוזים מהשונות הניתנת להסבר. 

 

הרשויות החזקות מוסיפות משאבים למימון שירותי רווחה, והפער בין הרשויות גדל 

 

ההסבר השלישי לפערי תקציב הרווחה בין הרשויות הוא יכולתן להוסיף לתקציב סכום גבוה מהנדרש לקבלת המימון. כאמור, על פי שיטת המצ'ינג רשויות אמורות לממן 25 אחוזים מהוצאות הרווחה של היישוב. במחקר של מרכז טאוב נמצא כי כמעט כל היישובים מוסיפים מעבר לסכום המתבקש, אולם יישובים עשירים נוטים להוסיף משאבים רבים יותר מיישובים עניים: שיעור ההוצאה העצמית מסך ההוצאה על רווחה עומד על 30 אחוזים בממוצע ברשויות ערביות, 36 אחוזים בממוצע ברשויות פורום ה-15, ו-37 אחוזים בממוצע ברשויות חרדיות (אף שכאמור הן משתייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים יותר). התוספות הללו מביאות לכך שבהוצאה הכוללת למטופל בשירותי הרווחה יש פערים גדולים אף יותר משנראו בהקצאה התקציבית של משרד העבודה והרווחה.

 

החוקרים אומרים כי "ממצאי המחקר מלמדים על כך שקיים אי שוויון משמעותי בתקצוב שירותי הרווחה המקומיים, והדבר עשוי להשפיע על הטיפול במי שנזקקים לשירותים אלו. לאור זאת, יש לבחון מחדש את אופן קביעת התקצוב, ולאמץ מדיניות אשר תבטיח לנזקקים גישה שווה ונוחה לטיפול, ללא קשר למקום מגוריהם".