השמן והרזה – מימון משולב בעולם הפיתוח הבינלאומי

תקציר

בשנת 2015, הציב האו"ם יעדים שאפתניים לתחום הפיתוח הבינלאומי ואיגד אותם תחת הכותרת: היעדים לפיתוח בר קיימא (Sustainable Development Goals - SDGs). ה-SDGs נוגעים לכלל תחומי החיים של האנושות והמערכת האקולוגית – מיגור הרעב והעוני, בריאות, שוויון מגדרי, אנרגיה נקייה, ועוד. היעדים הוצבו מתוך גישה שלא משאירה מאחור מדינות ואוכלוסיות חלשות, ומתוך תפיסה של צמיחה כוללנית, לפיה מדינות העולם נמצאות בתלות הדדית ושיפור הכלכלה ורמת החיים במדינות המתפתחות ישפיע על הכלכלה ורמת החיים העולמית. השגת יעדים אלו ברמה העולמית מצריכה התגייסות של כלל המדינות – מתפתחות ומפותחות כאחד. להשגת יעדי ה-SDG נדרשת השקעה המוערכת בהיקף של כ-4 טריליון דולר בשנה, סכום הגדול פי שלושה מהסכום המושקע בפיתוח בינלאומי כיום.

באופן מסורתי, עיקר ההשקעה במדינות המתפתחות נעשתה ע"י המדינות המפותחות, וזאת באמצעות תקציבים ממשלתיים. הסיבה לכך נובעת מהסיכון הרב הטמון בהשקעה במדינות אלו, סיכון אשר מבריח משקיעים פוטנציאלים מהשוק הפרטי. יעדי ה-SDG מחייבים חשיבה אחרת על מימון הפיתוח הבינלאומי. הסכום הדרוש להשגת היעדים גדול מכדי שהממשלות יוכלו לממן אותו לבדן ונדרש מענה יצירתי לפיתוח מקורות מימון חדשניים.

כדי לגשר על הפער הדרוש לעמוד ביעדים, החל להתפתח מודל השקעה המשלב בין הממשלה למגזר הפרטי – Blended Finance או מימון משולב. מימון משולב מייצג סל כלים באמצעותם הממשלה יכולה לסלול דרך בטוחה ואטרקטיבית לשוק הפרטי ולאפשר לו לחדור אל תוך השווקים המתפתחים, תוך סיוע לכלכלות המקומיות וגיוון הייצוא וההשקעות של הממשלה המיישמת את המימון המשולב.

מדובר באתגר מורכב, המצריך חיבור בין המגזר הפרטי והציבורי, המדברים בשפות שונות. יחד עם זאת, באמצעות מימון משולב יש לממשלה יכולת ממשית להפוך את ההשקעות בעולם המתפתח לאטרקטיביות עבור המגזר הפרטי. בעוד שישראל משקיעה אחוז נמוך מהתוצר שלה בפיתוח בינלאומי, שימוש בכלי מימון משולב ייצור תמריץ ורשת בטחון שיאפשרו למשקיעים ישראלים להשתלב בשווקים מתפתחים, ובכך להפוך את הכלכלה הישראלית לשחקנית פעילה בתחום הפיתוח הבינלאומי.

עבור המשקיעים המוסדיים בישראל (בעיקר אלה המעוניינים בהשקעות ארוכות טווח), מימון משולב יכול להוות אפיק אטרקטיבי לפיזור וגיוון ההשקעות. בשל החובה בישראל לחסוך לפנסיה, חברות הפנסיה בישראל מנהלות השקעות בסכומי עתק, בהיקף של 1.1 טריליון ₪, כאשר שיעור הולך וגדל מתוך הכסף מושקע בחו"ל. בשל האחריות הגבוהה לכספי החוסכים לפנסיה, המשקיעים המוסדיים הישראלים השקיעו בחו"ל באפיקים סולידיים למדי, בעיקר במדינות צפון אמריקה ואירופה. שימוש בכלי המימון המשולב, תאפשר לשמור על רמת סיכון מקובלת אך גם לאפשר השקעות במדינות מתפתחות ובכך תהפוך אותן לרלוונטיות למשקיעים המוסדיים הישראלים.

בסקירה זו יוצגו כלי מימון משולב שונים שפותחו בעולם, באמצעותם יכולים המגזר הפרטי והממשלה לשתף פעולה לטובת רווח הדדי, עבור המגזר הפרטי ועבור קידום יעדי SDG ומעמדה של המדינה בזירה הבינלאומית. במסגרת זו יובאו דוגמאות מיישומים של כלים אלו ברחבי העולם וההזדמנויות הניצבות בפני הממשלה והשוק הפרטי בישר

רקע

במהלך אסיפה מיוחדת לפיתוח בינלאומי של האו"ם בשנת 2015 נוסדה תכנית מקיפה לקידום יעדי פיתוח בר-קיימא - Sustainable Development Goals (SDG). התכנית מכוונת להשגת 17 יעדים מוגדרים לפיתוח בר-קיימא עד שנת 2030. יעדים אלו נוגעים לאתגרים גלובליים, כלכליים, סביבתיים וחברתיים, הכוללים בין היתר מיגור העוני, חיבור לחשמל ומים נקיים, יצירת שוק עבודה יציב, עידוד צמיחה כלכלית, קידום שוויון מגדרי, התמודדות עם שינוי האקלים ועוד. למדידת 17 היעדים הכלליים נוצרו 169 אינדיקטורים אמפיריים, אשר מהווים מדד להצלחה בכל אחד מהיעדים.

עמידה ביעדים שאפתניים אלו מצריכה השקעה כספית עצומה במדינות מתפתחות אשר אינן מצליחות לעמוד ברבים מהיעדים לפיתוח בר-קיימא וזקוקות לסיוע חיצוני להתמודדות עם אתגרים אלו. לצורך ההשוואה, כ-30% בלבד מהייצור החקלאי במדינות המתפתחות עבר תהליכי תיעוש, לעומת כ-98% בקרב המדינות המפותחות.[1] בנוסף, בשנת 2017, 821 מיליון בני אדם (רובם המוחלט ממדינות מתפתחות), המהווים 10.9% מאוכלוסיית העולם, סבלו מתת תזונה (עליה של 0.1% לעומת שנת 2016), כאשר אחוז הסובלים מתת תזונה באפריקה הוא 20.4%, 14.5% בדרום ומרכז אסיה, ו16.5% בקריביים.[2] אלו הן רק דוגמאות מעטות להיקף האתגרים הגלובליים הדורשים השקעות שהיקפן מגיע לכ-3.9 טריליון דולר בשנה. לצורך התמודדות עם סוגיות אלו ועמידה ביעדים לפיתוח בר-קיימא שהציב האו"ם, נדרש היקף סיוע בינלאומי לפיתוח הגדול פי כמה מגודל הסיוע הניתן כיום אשר עומד על 1.4 טריליון דולר. כך, לפי האו"ם, נדרשים עוד כ-2.5 טריליון דולר בשנה על מנת לעמוד ביעדים לפיתוח בר-קיימא עד שנת 2030.[3] עיקר המשאבים המוקצים כיום לטובת פיתוח בר-קיימא מסתמכים על תקציבי ממשלות וארגונים בין-מדינתיים, אשר מכונים ODA (Official Development Assistance). מדד ה-ODA מאפשר להשוות בין היקף המשאבים שהמדינות המפותחות השונות משקיעות בפיתוח בינלאומי לאורך שנים.

המלצת ה-OECD להיקף התרומה של המדינות המפותחות ליעדי הפיתוח (ODA) עומדת על 0.7% מההכנסה הלאומית הגולמית (להלן: GNI) של כל מדינה בארגון. ישראל נמצאת במקום האחרון מבין מדינות ה-OECD במדד ה-ODA, עם תרומה שנתית בשיעור של 0.11% מתוך ה-GNI בסיוע למדינות מתפתחות. יש לציין שהגידול של ישראל במדד זה לעומת השנה שעברה נובע, בין היתר, בשל פרויקט שכנות-טובה אשר במסגרתו העניקה מדינת ישראל סיוע ותרופות לתושבי סוריה שנפגעו ממלחמת האזרחים. מחקרים מראים כי גם אילו עמדו כל המדינות המפותחות ביעד של ה- OECD להשקעה של 0.7% מה-GNI, לא ניתן היה לסגור את הפער במימון הנדרש לעמידה ביעדי הפיתוח של האו"ם.

אפיק נוסף דרכו מדינות יכולות להשקיע בפיתוח בינלאומי הוא באמצעות מוסדות פיתוח בינלאומיים. דוגמא למוסדות אלה הם הבנקים המולטילטרליים (Multilateral Development Banks). בנקים אלו הינם מוסדות פיננסיים ייחודיים העושים שימוש בכלים בנקאיים, אך שלא כמו בנקים מסחריים, מטרתם איננה מקסום שורת הרווח בלבד, אלא גם להביא לשגשוג כלכלי במדינות מתפתחות. בדומה לבנקים מולטילטרליים, קיימים גם בנקים בילטרליים (DFI) המנוהלים על ידי מדינה אחת ולא קבוצה של מדינות. דוגמא לבנק בילטרלי הינו ה-FMO, בנק לפיתוח הולנדי שהוקם בשנת 1970 אשר 51% ממניותיו נמצאות בבעלות המדינה ו-49% על ידי גופים מוסדיים וארגוני עובדים. הבנק מייעד את פעילותו לסקטורים ספציפיים ובכללם חקלאות, מים, פיננסים ואנרגיה. כיום, תיק ההשקעות של הבנק עומד על 9.2 מיליארד אירו. בשנת 2017, הרווח הנקי של ה-FMO עמד על 255 מיליון אירו עם תשואה של כ-9.1% על ההון.[4]

לאור הפער בין ההשקעה הנדרשת לעמידה ביעדי ה-SDG לבין ההשקעה בפועל במדינות מתפתחות, נבחנים מקורות מימון נוספים מהמגזר הפרטי. בחלקה השני של הסקירה, נתמקד בפתרונות מימונים אפשריים לאתגרי קהילת הפיתוח הבינלאומי. בהמשך לכך יובא תיאור מגמות בעולם מימון הפיתוח הבינלאומי, ולבסוף נקשר מגמות אלו לנעשה בישראל, ונפרט כיצד ניתן לשלב בין האינטרס הישראלי ובין קידום פיתוח כלכלי, סביבתי וחברתי במדינות מתפתחות.

 

מימון משולב – Blended Finance

בעקבות ההבנה כי המגזר הציבורי והפילנתרופיה לבדם אינם יכולים לסגור את הפער המדובר של 2.5 טריליון דולר במדינות המתפתחות, פותחו כלים שונים, ביניהם שירותי ייעוץ וסיוע טכני, מענקים ושימוש בכלים פיננסיים מורכבים. כלים פיננסיים אלו, כוללים בין היתר הלוואות, השקעות, ביטוחים וערבויות שמטרתם עידוד השקעות פרטיות ומוסדיות בפיתוח בינלאומי בר-קיימא. סל כלים זה, המכונה "Blended Finance" (להלן: מימון משולב) זוכה לתשומת לב הולכת וגדלה, ומטרתו מינוף השקעות מהסקטור הפרטי וניוד שלהן באמצעות כלי מימון ממשלתיים ופילנתרופיים לטובת פיתוח בינלאומי.

האו"ם מגדיר את המימון המשולב כ"שימוש בכלים ממשלתיים והון פילנתרופי לצורך מינוף הון פרטי וניודם כדי להשיג מטרות פיתוח בהתאם ליעדי האו"ם לפיתוח בר-קיימא".[5] הפורום הכלכלי העולמי (WEF) קבע שלושה עקרונות יסוד לקונספט זה: מינוף, השימוש בקרנות פיתוח פילנטרופיות או ממשלתיות על מנת למשוך הון; אימפקט, השקעות שמקדמות פיתוח חברתי, סביבתי וכלכלי, ובפרט השפעות חיצוניות חיוביות הנובעות משימוש במימון משולב, ואי דחיקת (Crowding out) השקעות פרטיות; ותשואה, בהתאם לציפיות השוק המבוססות על סיכונים אמתיים וציפיות של סיכונים.[6]

חשוב להבחין בין מימון משולב לבין השקעות אימפקט. ראשית, השקעות אימפקט קשורות לאופי ההשקעה, בעוד מימון משולב מתמקד בדרכים השונות לגיוס ההון שישמש להשקעה עצמה. מימון משולב לטובת פיתוח בינלאומי יכול להיחשב השקעת אימפקט, אך השקעות אימפקט יכולות להיות מבוססות על מימון פרטי בלבד, ללא מעורבות ציבורית, ויכולות להתקיים בכל מקום, לא רק במדינות מתפתחות. שנית, יש להבחין בין פרויקטים של PPP (Private-Public Partnership) ובין מימון משולב. ההבדל ביניהם נובע מתפקידה של המדינה בכל סוג של שיתוף פעולה: בעוד בפרויקטים של PPP המדינה עשויה להיות שותפה אחת מני רבים בניהול ומימון הפרויקט, במימון משולב תפקידה הוא גיוס ומינוף ההון הקיים באמצעות שימוש בכלים שונים. בנוסף, השימוש בפרויקטים של PPP רווח בתוך מדינות מפותחות רבות, שמשתמשות בצורת מימון ופעולה זו על מנת ליזום פרויקטים בקנה מידה גדול בתוך המדינה. PPP יכול להיחשב ככלי אחד מתוך כלים רבים בארגז כלי המימון המשולב.

מה הצורך במימון משולב?

מדינות מתפתחות רבות מאופיינות באי-יציבות פוליטית וכלכלית, תנודתיות בשער החליפין, דירוג אשראי נמוך, ואי יציבות של המוסדות הכלכליים והמשפטיים. גורמים אלו הופכים את סביבת ההשקעה למסוכנת וחוסמים את כניסתם של משקיעים פרטיים לפרויקטים מניבי תשואה במדינות מתפתחות. השקעות אלו מומנו ע"י ממשלות וארגונים מולטילטרליים אשר מסוגלים להתמודד עם הסיכונים במדינות אלו. שימוש במימון משולב, פותח שווקים חדשים להשקעות עבור המגזר הפרטי כאשר הממשלה סופגת את הסיכון עד לרמה שהשוק הפרטי מסוגל להכיל את ההשקעה.

חסמים הכוללים שוק הון מוגבל; מורכבות בסיסית בפרויקטים של תשתיות; והסיכונים הפוליטיים הכרוכים במימון פרויקטים אשר ההכנסות העתידיות שלהם מושפעות באופן מובהק ממדיניות ורגולציה ממשלתית, מהווים חסמי כניסה לגופים פרטיים ומוסדיים. אמצעים שיכולים להקל על החסמים לכניסה של משקיעים פרטיים ומוסדיים הם כלים שיכולים להבטיח סביבה מקרו-כלכלית יציבה יותר; יצירת מסגרת משפטית אשר מבטיחה עמידה בהתחייבויות; עידוד שותפות פרטית וציבורית; והבטחת שקיפות ועקביות רגולטורית. לכלים של מימון משולב ושותפות ציבורית-פרטית, כפי שנראה בהמשך הסקירה, יש פוטנציאל להסטת הסיכון הכרוך בהשקעות בפרויקטים במדינות מתפתחות והבטחת גיבוי לכשלים הנובעים מאי יציבות בשווקים מתעוררים.

המימון המשולב נחשב ככלי יעיל עבור פיתוח כלכלי וחברתי באמצעות חיזוק הסקטור הפרטי, ועל ידי כך מעודד השקעות בפרויקטים של סקטור זה. בפרט, ניתן למנות חמש השפעות חיוביות עיקריות של המימון המשולב על המגזר הפרטי: ראשית, מימון משולב עשוי למשוך משקיעים פרטיים אל תוך שווקים מתפתחים, ולהגדיל את היקף המשאבים המוקצים לפיתוח במדינות מתפתחות לקידום יעדי ה-SDG's. שנית, אותה חדירה לשווקים מתפתחים חדשים, תסייע בטווח הארוך לעצמאות של השקעות פרטיות באופן שאינו יצריך שימוש במימון משולב.[7] שלישית, מעורבות הסקטור הפרטי עשויה לתרום בהשתת סטנדרטיים מחמירים שטרם השתרשו בשווקים מתפתחים בנוגע ליעילות, אחריותיות והתנהלות כלכלית שקופה והוגנת. רביעית, התנהלות כלכלית זו מצד הלווים, בשילוב השימוש במימון משולב במקום מענקים, מאפשר לצד המשקיע לעשות שימוש בהחזרים על ההשקעות שלו למטרות פיתוח נוספות, ובכך למנף את היקף ההשקעות וההשפעה שלו. חמישית, מימון משולב עשוי להוביל לחיבור, הרחבה והעמקת הקשרים המסחריים והפיננסיים בין השווקים המתפתחים והמפותחים.

אם כך, אפשר לדמיין את ההשלכות של מימון משולב בעזרת דימוי של משפך. כיום, כספי ה-ODA הממשלתיים שזורמים למדינות מתפתחות לא ממלאים את המשפך דיו כדי להזרים הון משמעותי לפרויקטים ולסגור את הפער המימוני של יעדי האו"ם במדינות היעד. בעזרת כלי מימון משולב, אשר לפי מחקרים שונים ממנפים את ההון הפרטי פי 7, המשפך מתמלא ומזרים הון משמעותי לטובת פרויקטים במדינות מתפתחות. המעבר בין הון ממשלתי לסיוע (ODA) להון ממשלתי שמטרתו למנף את ההון הפרטי (מימון משולב) יכול למלא את המשפך ולאפשר זרימה של הון לפרויקטים שונים ומגוונים לפי יעדי הפיתוח של האו"ם.

 

כלים עיקריים למימון משותף

מימון משותף אינו נכס שמשקיעים בו (asset class) אלא ארגז כלי מימון שונים שמטרתם עידוד השקעה פרטית או מוסדית בפרויקטים ברי-קיימא במדינות מתפתחות. כלי המימון המשותף נחשבים לאפקטיביים אם נעשה שימוש בתקציב ציבורי בצורה שמקטינה את היחס תשואה-סיכון של משקיעים ומניידת את ההון לטובת השקעות במדינות מתפתחות. להלן כלי המימון המשותף העיקריים המשמשים כיום להסטת סיכון ממשקיעים פרטיים או הגדלת תשואתם, ולניוד הון לתוך מדינות מתפתחות:

הלוואות סינדיקטיות (Syndicated Loans) - הלוואות אלו ניתנות על ידי קבוצה של מלווים, בדרך כלל שילוב של מלווים פרטיים וממשלתיים. החלוקה של סוגי ההון השונים לפי אופי המלווה מאפשרת לכל מלווה להלוות בתנאים המתאימים לו. בדיקות הנאותות שמתבצעות באמצעות הממשלה מספקות כרית ביטחון למלווים הפרטיים ומפחיתות את עלויות העסקה.[8]

ההלוואות שניתנות על ידי הממשלה לעיתים ניתנות בתנאים 'רכים', תנאים מועדפים מאלו המקובלים בשוק. לגופים ממשלתיים יש יכולת 'לספוג' סיכונים בצורה טובה יותר מזו של מוסדות מסחריים, כל עוד נוסף על שורת הרווח ההשקעה מניבה תשואה חברתית, סביבתית או אחרת. הלוואות אלו ניתנות בתנאים נוחים מתנאי השוק באופנים הבאים:

• חלויות ארוכות יותר - פריסת החזר ההלוואה על פני זמן ארוך יותר.
• ארכות תשלום ארוכות יותר (grace period) - תקופה התחלתית ארוכה יותר בה אין חובה להתחיל את החזר החוב לגוף המממן.
• תנאי בטוחות נמוכים יותר (lower collateral) - פחות רכוש מוחשי אשר משועבד לבנק ומשמש כביטחון להחזר ההלוואה.
• חוב נחות (subordinated debt) - חוב שניתן ללווה בתנאים נחותים מחובות אחרים שקיבל. כלומר, אם המלווה נכנס למצב של פשיטת רגל, הוא לא חייב להחזיר את החוב הנחות באופן מידי.

דוגמא להלוואה סינדיקטית למימון פיתוח הינה הלוואה בסך 100 מיליון אירו שהובלה על ידי ה-EBRD (הבנק האירופאי לשיקום ופיתוח), שניתנה לחברה חקלאית אוקראינית המתמחה ביצור ויצוא זרעים, שמנים ותבואה. שימוש בהון של ה-EBRD משך עוד כ-75 מיליון אירו בהון פרטי  בצורת הלוואות מהגופים הפרטיים ABN Amro, BNP Paribas ועוד. דוגמא נוספת לפרויקט שמומן באמצעות הלוואה סינדקטית הינו מתן הלוואה לבנק מסחרי בניגריה – Access Bank Plc. מטרת ההלוואה היא לספק לבנק הניגרי אפשרויות מימון לעסקים קטנים אשר מעורבים ביצור, צריכה, הפצה, ועיבוד של מוצרים בתחום החקלאות. ההלוואה אורגנה על ידי בנק ה-FMO, בנק הפיתוח של הולנד, ועמדה על סכום כולל של 100 מיליון דולר, כאשר המעורבות של גוף הפיתוח הציבורי משך הון פרטי בתצורה של הלוואות מגופים מוסדיים רבים הכוללים את Proparco (גוף מימון פיתוח צרפתי חצי פרטי), Norfund (קרן השקעות נורבגית), Finnfund ו-Swedfund (גופי השקעות פינים ושבדים).[9]

ביטוחי אשראי ליצוא – ביטוח אשראי הוא כלי נפוץ לביטוח עסקאות יצוא למדינות מתפתחות. כלי זה רלוונטי לפרויקטים אשר השיגו מימון וחתמו על עסקה עם קונה במדינה מתפתחת. חברות ביטוחי האשראי מספקות כלי ערבות וביטוח להתחייבויות של הקונים (במדינה המתפתחת) או המוכרים (המוסדיים שמימנו את העסקה). בישראל, ביטוחי האשראי ליצוא מנוהלות על ידי החברה הממשלתית, אשרא. בשנת 2018 היקף הערבויות שהמדינה העמידה לטובת ביטוחים  של אשרא היה 3.5 מיליארד דולר, כאשר מתוכם 2.5 מיליארד דולר נוצלו  לטובת ביטוחי אשראי ליצוא למדינות מתפתחות. ביטוחים אלה לרוב ניתנים על ידי חברות ממשלתיות למתן ביטוח אשראי לטובת יצוא למדינות מתפתחות (ECI – Export Credit Insurance).

אג"חים - תאגידים, חברות וממשלות יכולים להנפיק אג"חים, שהם ביטחונות בעלי הכנסה קבועה אשר משמשים לגיוס חוב ארוך טווח לטובת פרויקטים או התנהלות שוטפת. אג"חים לפיתוח בינלאומי יכולים להיות מונפקים בידי ממשלות או גופי פיתוח ממשלתיים.

פיתוח בית החולים Elazig שבטורקיה הינו דוגמא לפרויקט שמומן על ידי הנפקת אג"ח במימון משולב, האג"ח היה מגובה בערבויות על ידי גופים ציבוריים - MIGA (גוף הערבויות של הבנק העולמי) וה-EBRD (בנק הפיתוח האירופי). וכתוצאה מגיבוי הבנק העולמי והבנק האירופי, האג"חים קיבלו ציון גבוה בדירוג האשראי וזה עזר להעלות את ביטחון המשקיעים בפרויקט ולגייס את הסכום הנדרש ממשקיעים שונים.[10] בפרויקט הספציפי הזה, כלי המימון המשולב סייעו בהעלאת דירוג האשראי של האג"ח הממשלתית לרמה של דירוג Baa2 שהינו גבוה יותר מרמת הדירוג של האג"ח הממשלתי הטורקי העומד על Ba2 (הנחשבת ל"אג"ח זבל").[11] השינוי הזה סייע בגיוס 208 מיליון אירו מחברות השקעות כמו Mitsubishi UFJ היפנית, Intesa Sanpaolo האיטלקית, Proparco הצרפתית ועוד גופים פרטיים שונים.[12]

כלי האג"ח לטובת פיתוח בינלאומי יכול להתממש בעזרת הממשלה במספר אופנים. ראשית, הממשלה יכולה להנפיק אג"ח שמיועד להשקעות בפרויקטים במדינות מתפתחות, ההשקעות יכולות להיות מוכוונות כלפי סקטור מסוים (לדוגמא אג"ח ירוק) או כלפי יצירת אימפקט במדינות מתפתחות (Impact Bonds). לחלופין, הממשלה יכולה לספק את הערבות כלפי אג"חים שמונפקים לטובת פיתוח בינלאומי על ידי מוסדות פרטיים (כמו שMIGA עשתה בדוגמא לעיל). כך, המדינה מעודדת השקעות של גופים פרטיים בפרויקטים במדינות מתפתחות. בשנת 2017 הנפיקה IFC, הזרוע לעידוד השקעות פרטיות במדינות מתפתחות של הבנק העולמי, יחד עם Amundi, חברת ניהול הנכסים הגדולה ביותר באירופה, את האג"ח הירוק הראשון שנועד להשקעה בפרויקטים שמיטיבים עם הסביבה במדינות מתפתחות בלבד – Amundi Planet Emerging Green One. גיוס האג"ח נסגר בסכום של 1.42 מיליארד דולר, כאשר המשקיעים היו גופים מוסדיים, חברות פרטיות ובנקים לפיתוח מרחבי העולם. נכון לנובמבר 2018, האג"ח הניב תשואה של 6.6% בשנה ומושקע בפרויקטים סביבתיים במדינות מתפתחות ושווקים מתעוררים.

ערבויות - ערבויות הם כלים אשר מסיטים סיכון ובדרך כלל מספקים הגנה מפני סיכונים פוליטיים או מסחריים. ערבות הינה התחייבות של הערב לשלם סכום מסוים מהלוואה או כלי מימוני אחר במקרה שהחייבת לא מצליחה לשפות את נכסיה או שהפרויקט נכשל. כלי זה מספק הגנה על חלק מההפסדים האפשריים של בעלת הפרויקט ומאפשר לה גישה למימון. ערבויות נתפסות ככלי מימוני יעיל עבור סקטור התשתיות במדינות מתפתחות מכיוון שפרויקטים אלו מושפעים מאוד מאי יציבות פוליטית ורגולטורית.[13] הממשלה יכולה לאפשר גישה לערבות ובאופן הזה לבטח את הסיכון הכרוך בהשקעה במדינות מתפתחות.

מענקים וסיוע טכני - כלים אלה ניתנים כדי לסייע בשלבים שונים בפרויקטים בעלי פוטנציאל אימפקט גבוה שזקוקים לתמיכה על מנת לייצר תשתית להשלמת הפרויקט. מענקים וסיוע טכני ניתנים לטובת פרויקט ללא ציפייה להחזר על ההשקעה. מענק הינו סכום כסף שניתן לקרן, ממשלה או פרויקט באופן חד כיווני על מנת להשלים חלק כלשהו במהלך הפרויקט. סיוע טכני כולל מגוון של כלים - יעוץ מדיניות, הכנות פיזיות ומקצועיות לפרויקט, הכשרות מקצועיות. סיוע טכני ומענקים שניתנים על ידי ממשלה לטובת פרויקט מסוים מגדילים את האמון של המשקיעים באותו פרויקט, בנוסף לכך, הם מאפשרים יצירת תשתית ראשונית להצלחת הפרויקט.

פרויקט עס-סמרה לטיפול במי שפכים בירדן הינו דוגמא לכך שמימון משולב בעזרת סיוע טכני יכול למשוך הון פרטי לתוך פרויקט. בשנת 2016, המרכז לטיפול בשפכים היה צריך להתרחב כדי לספק כמות מים לשימוש בחקלאות. מענק של כ-93 מיליון דולר ועוד שירותים של סיוע טכני מסוכנות פיתוח אמריקאית (MCC) יחד עם 20 מיליון דולר ממשלת ירדן, עזרו למשוך 110 מיליון דולר בהלוואות ממוסדות פרטיים בפרויקט ממשלתי-פרטי (PPP). הפרויקט הגדיל את אספקת המים לשימוש חקלאי ובכך שאפשר להקצות יותר מים נקיים לשימוש פרטי.[14]

גידור המטבע המקומי - פעילות במדינות מתפתחות מצריכה חשיפה למטבע המקומי, ומכאן גם חושפת את המשקיע לחוסר היציבות במדינת הפעילות ולתנודתיות בשער המטבע. לכן, חלק מהמשקיעים בפרויקטים במטבעות מקומיים מבקשים לעשות גידור למטבע הזר ובכך להגן על נכסיהם גם במקרה של אבדן ערך המטבע המקומי. לא כל המטבעות יכולים להיות מגודרים כיום בשוק, ולכן כניסה של מגדרים ציבוריים, ובפרט למטבעות שאינם מגודרים בשוק, יכולה לאפשר השקעות בשווקים שעד כה נחשבו מסוכנים מדי ללא גידור מטבע מקומי. כלי גידור מטבעות יכולים להינתן על ידי גופים ממשלתיים או בין-מדינתיים ובכך למשוך חברות פרטיות ומוסדיים להשקיע במדינות הללו.

דוגמא לגוף כזה הוא TCX, חברה בשותפות ממשלתית-פרטית הולנדית אשר גידרה כבר 4 מיליארד דולר ב-54 מטבעות שונים של מדינות מתפתחות ובכך הצליחה להזרים הון לפרויקטים ארוכי טווח במדינות מתפתחות.[15]

הכלים האלו מהווים את הליבה של המימון המשולב. כאשר הכלים הללו ניתנים על ידי גופים ציבוריים, הם יכולים להגדיל את הכדאיות של השקעה בפרויקטים מסוימים במדינות מתפתחות ולפתוח אופציות להשקעות בנות-קיימא בשווקים מתעוררים.

 

מה נעשה בעולם

כיום, מימון פיתוח בינלאומי מתרחש בעיקר בין כותלי מוסדות הפיתוח, הכוללים את הבנקים המולטילטרליים, הבנקים הבילטרליים וקרנות של גופים מוסדיים. מרבית המוסדות הללו מציעים כלים שונים מתחום המימון המשולב אשר מעודדים הון פרטי להשקעה בפרויקטים במדינות מתפתחות. לפי מחקר של ה-OECD משנת 2015, בנקים מולטילטרליים אחראים על כשני שליש מההון הפרטי שנויד לפרויקטים במדינות מתפתחות על ידי מימון משולב.[16] הבנקים הללו כוללים בין היתר את הבנקים בהם ישראל חברה - הבנק העולמי, הבנק האירופי לפיתוח (EBRD), הבנק הבין אמריקני לפיתוח (IDB) והבנק האסייתי לפיתוח תשתיות ותעשייה (AIIB).

ארגונים בינלאומיים כמו האו"ם וה-OECD מקדמים את השימוש בכלי המימון המשולב במדינות מתפתחות. הארגונים מנגישים מידע על פרויקטים במדינות מתפתחות ומציעים עזרה בפיתוח כלים למימון משולב בבנקים מולטילטראליים. לפי דוח של ארגון Convergence, עד שנת 2017 נוידו כ-100 מיליארד דולר לפרויקטים במדינות מתפתחות בעזרת כלים של מימון משולב. [17] בשנת 2016, כלל הגופים העוסקים בפיתוח בינלאומי הזרימו 189 מיליארד דולר לפרויקטים במדינות מתפתחות. כדי להגיע ליעד ה-2.5 טריליון דולר, נדרש מינוף הגדול פי 12 מההון הקיים כיום בפרויקטים במדינות מתפתחות.

הסקטורים המרכזיים שזוכים למימון משולב

כפי שצוין לעיל, כלי המימון המשולב נועדו למנף את ההון הפרטי באמצעות הקטנת יחס התשואה-סיכון של המגזר הפרטי בהשקעות במדינות מתפתחות לטובת עמידה ביעדי הפיתוח של האו"ם. עד היום, כלי המימון המשולב הצליחו לנייד הון למספר מצומצם של סקטורים ומדינות. כפי שאפשר לראות בגרף 2, הסקטורים המובילים בכמות העסקאות והיקפן הם השירותים הפיננסים, אנרגיה, חקלאות ותשתיות. מצד שני, סקטורים שהצליחו באופן מועט להשיג מימון דרך שיטות המימון המשולב הם חינוך, בריאות, נדל"ן ומסחר. אפשר להסביר את הפערים הללו כנגזרת של יחס התשואה-סיכון שנשאר לא-כדאי למגזר הפרטי בפרויקטים בסקטורים הללו. התשואה הנמוכה ממילא בסקטורים כמו חינוך ובריאות מועצמים במדינות מתפתחות ולכן השימוש במימון משולב לא הצליח לנייד הון משמעותי לסקטורים הללו. מצד שני, סקטורים כמו אנרגיה, מים, חקלאות ושירותים פיננסיים מאופיינים בכך שהם מניבים הכנסות מרגע סיום הפרויקט בשטח ולכן "קל" יותר להקטין את יחס התשואה-סיכון בפרויקטים אלו.

תחומי האנרגיה והתשתיות זוכים למימון משולב בקנה מידה גדול. לפי דוח Convergence, עסקאות מימון משולב בתחום האנרגיה מוערכות בעסקה ממוצעת של 374 מיליון דולר, כאשר גודל העסקאות החציוני עומד על 90 מיליון דולר לעסקה. 62% מהפרויקטים בתחום האנרגיה קידמו תשתיות אנרגיה מתחדשת ו-17% מימנו פרויקטים של אנרגיה off-grid (מערכות עצמאיות ליצור חשמל ללא חיבור לרשת מרכזית). עסקאות בתחום החקלאות, אשר מהוות כ-10% מעסקאות המימון המשולב מתאפיינות בפרויקטים למימון חקלאות. דוגמא לפרויקט כזה הוא תכניתFarmer Finance של הבנק ההולנדי לפיתוח (FMO), קרן מיוחדת למימון חקלאיים שיושבת בבנק ההולנדי אשר מוחזק בבעלות מעורבת על ידי הממשלה וגופים מוסדיים פרטיים. קרן זו מיועדת למימון חדשני של חקלאים קטנים במטרה לסייע להם לממן את הפעולות החקלאיות הבסיסיות שלהם – זריעה ראשונית, זריעה מחדש ועוד.[18]

בנוסף לפרויקטים שמקודמים מתוך הבנקים לפיתוח, ישנם דוגמאות לקרנות ייעודיות אשר נפתחות במימון משולב של המגזר הציבורי והמגזר הפרטי. קרנות אלו מכווינים מימון מגורמים מוסדיים לטובת סקטורים ממוקדים או מדינות ממוקדות בהתאם ליתרונות היחסיים של המדינה שעוזרת להקים את הקרן הייעודית.

קרן CIO (Climate Investor One) הינה הקרן הראשונה מסוגה בהולנד, קרן חדשנית למימון משולב (blended finance) בתחום האנרגיה המתחדשת. ב-2018 הקרן הצליחה לגייס 535 מיליון אירו מגופים מוסדיים, ביניהם חברות פנסיה של הולנד ובריטניה, וגופים ממשלתיים.[19] המשקיעים המרכזיים בקרן זו הם ממשלת הולנד, USAID, בנק ה-FMO, חברת SANLAM (גוף השקעות פיננסי דרום אפריקאי), AEGON (גוף השקעות הון, פנסיה, ביטוח בינלאומי אשר יושב בהולנד), בנק ה-NWB (בנק השקעות פרטי שמשקיע בגופים ממשלתיים (water board bank). הקרן הגדולה מכילה בתוכה שלוש קרנות קטנות אשר מתמקדות כל אחת בשלבי מימון שונים בפרויקטים. כאשר אפשרויות מימון בקרנות כוללים הלוואות ארוכות טווח, מימון הון-ראשוני, מימון מומחים וטכנולוגיה, מימון הון ומימון חובות.

דוגמא נוספת לתכנית למימון משולב הינה ה-MCPP (Managed Co-lending Portfolio Program), אשר מנוהלת על ידי ה-IFC, זרוע של הבנק העולמי אשר מקדמת השקעות של המגזר הפרטי במדינות מתפתחות. לראשונה, קבוצת הבנק העולמי מאפשרת למשקיעים מהמגזר הפרטי להשקיע בתיקי פרויקטים של הקבוצה באופן משולב. ההשקעה נעשית באופן סינדיקטיבי (Syndicated Loans) יחד עם IFC שמספק מימון בתנאים מוזלים ובכך מאפשר למשקיעים להרוויח לפי תנאי השוק. בשנת 2018, ה-MCPP  גייס 7 מיליארד דולר מגופים מוסדיים ובנקים מסחריים הכוללים את חברת הביטוח הגדולה באירופה Allianz Global Investors הגרמנית, חברת הביטוח AXA הצרפתית, חברת הביטוח Munich RE  וממשלת סין,  ועוד. הפרויקטים הממומנים על ידי ה-MCPP  מתפרסים על פני 37 ארצות ו-96 פרויקטים שונים.[20]

דוח Convergence חושף את מספר והיקף העסקאות בכלי מימון משולב לפי מדינה. קניה, הודו, טנזניה, ואוגנדה מובילות במספר העסקאות של מימון משולב. דוח של ה-OECD מראה שמתוך הפרויקטים במדינות שקיבלו מימון משולב בין השנים 2012-2015, 77% מהפרויקטים בוצעו במדינות הכנסה בינונית. רק 7% (5 מיליארד דולר) מהעסקאות בוצעו במדינות הכנסה נמוכה.[21] גם במקרה זה, אפשר להסביר את הממצאים דרך יחס התשואה-סיכון של עסקאות במדינות השונות. המדינות בעלות ההכנסה הבינונית, או השווקים המתעוררים, הן בעלות פוטנציאל צמיחה גבוה, בדומה לצמיחה שמדינות מזרח אסיה עברו בשנות ה-90 (איור 3). עם זאת, המדינות העניות ביותר מתאפיינות בחוסר יציבות פוליטית וכלכלית, וההשקעות במדינות אלו מסוכנות מידי גם בהינתן כלי מימון משולב. יחד עם זאת, דוח ה-OECD מסביר שישנה אפשרות לחדור למדינות העניות בעלות הסיכון הגבוה וגם לסקטורים שמניבים פחות תשואה על ידי שכלול הכלים והאמון של המגזר הפרטי במימון המשולב. הכלים שמוצעים כדי לעשות זאת הם בעיקר הרחבת הגישה למימון והלוואות בתנאים נחותים מהשוק (concessional loans).

הגופים המוסדיים משקיעים בפרויקטים במדינות מתפתחות

גופים מוסדיים כמו קרנות פנסיה, חברות ביטוח קרנות ממשלתיות ועוד, מנהלים הון בהיקפים עצומים. לגופים המוסדיים הללו יש ראיה ארוכת טווח כתוצאה מהרכב הנכסים שבידיהם, המאפשר לקבל החלטות אסטרטגיות בנוגע להשקעותיהם, הן בנוגע לאורך חיי ההשקעה, הן בנוגע ליחס תשואה-סיכון, והן בהתייחסות לכלים הפיננסים השונים שהם משקיעים בהם (אג"חים, מניות, פיקדונות). למשקיעים המוסדיים יש תיאבון סיכון משתנה ביחס למשך ההשקעה, זאת בהינתן תיק ההשקעות המגוון שיש בידיהם. היות והשקעות במדינות מתפתחות מתאפיינות בפרויקטים ארוכי טווח כמו תשתיות, תחבורה, אנרגיה, ומים, השקעה בהן יכולה להניב תשואה לאורך זמן רב. מסיבה זו, משקיעים רבים מעוניינים להשקיע בשווקים המתעוררים בפרויקטים ארוכי טווח.

במדינות ה-OECD בלבד, גופים מוסדיים מנהלים ומשקיעים כ-85 טריליון דולר.[22] גופים מוסדיים אלו כוללים את קרנות הפנסיה, קרנות הביטוח, קרנות השקעות של המדינה וקרנות השקעות נוספות. הגופים הללו נתונים, באופן טבעי, תחת רגולציה המגבילה את סוגי ההשקעות שלהם. סוכנויות דירוג האשראי מהוות חלק חשוב בקביעת הסיכון של ההשקעות של הגופים הללו, וכתוצאה מכך, גופים רבים לא משקיעים בנכסים שמדורגים מתחת לרף מסוים. כלים של מימון משולב יכולים לסייע בהפחתת הסיכונים הללו ויכולים לפתוח צוהר לסוגי השקעות שהיו סגורים בפני הגופים הללו בעבר. הדוגמא המובאת לעיל של בית החולים Elazig בטורקיה הינה אחת מיני רבות בה ההתערבות של כלים ציבוריים (ערבויות מגופי פיתוח בינלאומיים) אפשרו לגייס הון נוסף מגופים מוסדיים בעזרת השפעה על דירוג האשראי של אג"ח הפרויקט.

מדינת ישראל

על רקע מאפייניו השונים של המימון המשולב, עולה הסוגיה המרכזית בנוגע לחשיבות ולנמענים של כלי זה בישראל. במסמך זה אנו טוענים על בסיס נתונים ומחקר עדכניים, כי שימוש במימון משולב טומן בחובו יתרונות רבים לממשלה, לציבור, לגופים המוסדיים ולעולם המתפתח. יתרונות אלו עשויים להיות חלק משמעותי מהאסטרטגיה הישראלית העתידית לפיתוח בינלאומי.[23] סקירה של הנתונים והמידע הקיים בישראל בנוגע למקורות המימון האפשריים ולסקטורים בהם לישראל יש יתרונות יחסיים בתחומי הפיתוח הבינלאומי, עשויה לתרום להבנה הנוגעת לדרכים בהן המדינה יכולה לקדם את יעדיה האסטרטגים ולהוביל פיתוח כלכלי באמצעות ניצול נבון של היתרונות הגלומים במימון משולב.

עבור מדינת ישראל, השימוש במימון משולב עשוי לתרום רבות בכל הנוגע להגדלת הייצוא, ובפרט בתחומים בהם לישראל יש יתרון יחסי (חקלאות, אנרגיה, סייבר ומים). קיימת קורלציה בין תחומים אלו לבין סוג הפרויקטים שניתן לבצע באמצעות מימון משולב. הצמיחה הגבוהה והגידול המתמשך של מעמד הביניים במדינות מתפתחות, יוצרים דרישה לתשתיות מודרניות ולרמת חיים גבוהה יותר. התוצרת הישראלית הופכת להיות יותר ויותר רלוונטית לעולם המתפתח. יחד עם זאת, חברות ישראליות בעלות טכנולוגיות רלוונטיות לשווקים מתפתחים מתקשות לפרוץ לשווקים אלו, בין היתר בגלל בעיות הנוגעות למימון הנובעות כתוצאה מיחס תשואה- סיכון נמוך מתנאי השוק. לפיכך, ניתן להתמקד ולאפיין את החסמים העומדים בפני אותן חברות, ולברר האם ובאילו מקרים שימוש במימון משולב עשוי לסייע לפתור אותן על ידי שימוש במגוון הכלים שהוא מציע במטרה לשנות את יחס התשואה-סיכון.

בישראל, סך הנכסים שמנוהלים על ידי הגופים המוסדיים (פנסיה, גמל וביטוח) עומדים על 1.1 טריליון ש"ח.[24] תנאי המשק בשנים האחרונות, ובפרט המדיניות המוניטרית המרחיבה שהורידה את הריבית בארץ, הובילו את המשקיעים המוסדיים לחפש אחר אפיקי השקעה חדשים. אפיקי השקעה בתחום הנדל"ן, קרנות גידור ו-private equity בתחום המדינה מתחילים להגיע למיצוי באופן חלקי, ולכן שווקים חדשים עם פוטנציאל צמיחה גבוה יכולים לשרת את הציבור הישראלי דרך המוסדות הפיננסיים. חברות פנסיה במדינות דוגמת בריטניה והולנד מנצלות הזדמנות זו ומשקיעות כספים בעולם הפיתוח, הזדמנות שיכולה להיות אטרקטיבית ולשרת את החוסכים לפנסיה בישראל. באיור 3 אפשר להבחין בתחזית הצמיחה של המדינות המתפתחות ב5 השנים הקרובות לפי נתוני קרן המטבע העולמי.

מדינות רבות רואות תשואות נוספות בסיוע והשקעה במדינות מתפתחות. אלה כוללים הורדה של היקפי גלי ההגירה, מאבק בתאי טרור שצומחים במדינות מסוימות, ושליטה בצמיחה בת-קיימא ונקייה שלא מזהמת את כדור הארץ יתר על המידה. בשנים האחרונות, מדינות המערב, עומדות בפני גלי הגירה הנובעים הן ממצב כלכלי ירוד במדינות המקור, והן מחוסר יציבות גיאופוליטי. שימוש במימון משולב בישראל עשוי לשרת את האינטרסים הישראלים על ידי שיפור מצבן הכלכלי והיציבות הפוליטית של מדינות מתפתחות. בסופו של דבר, המדינות המתפתחות מתמודדות עם בעיות חמורות של רעב, היעדר גישה למים נקיים וסניטציה, ולכן שיפור מצבן מהווה מטרה ראויה העומדת בפני עצמה.

בנוסף, הגדלת החלק של ישראל בהשקעות בפיתוח בינלאומי צפוי לחזק את מעמדה של ישראל בעולם ולתרום לחיזוק הקשרים האסטרטגיים והרחבת ההשפעה הישראלית בעולם המתפתח, הן מבחינה מדינית והן מבחינה כלכלית. חיזוק מעמדה של ישראל כתוצאה מהשקעות בפיתוח עשוי לבוא לידי ביטוי בחיזוק קשריה של ישראל עם מדינות מתפתחות ומפותחות כאחד - מתפתחות כתוצאה מהגידול בהשקעה וחיזוק הקשרים הכלכליים של ישראל עמן, ומפותחות כתוצאה מחיזוק מעמדה של ישראל כמדינה בעלת דריסת רגל, מעורבות והשפעה בעולם הסיוע.

הצמיחה הצפויה במדינות מתפתחות רבות טומנת בחובה הזדמנות לרווח הדדי אשר באמצעות הפחתת סיכונים נכונה, יכולים להניב תשואה לטווח ארוך למשקיעים, ממנה יכולים ליהנות החוסכים לפנסיה בישראל. בנוסף לכך, קיים ביקוש רב לפרויקטים בסקטורים בהם לישראל קיים יתרון יחסי מחד, ומאידך קיימות בעיות של מימון הנובעות מיחס תשואה - סיכון העומדות בפני חברות ישראליות הרוצות לייצא את השירותים והמוצרים שלהן. לכן, שימוש בכלי מימון משולב עשוי לסייע להביא לידי מימוש את היתרונות היחסיים של החברות הישראליות.